Am 18. Mai 2014 wurde die Initiative „Pädophile sollen nicht mehr mit Kindern arbeiten dürfen“ in allen Kantonen mit einer grossen Mehrheit angenommen. Insgesamt haben 63,5 % der Bevölkerung der Initiative zugestimmt. Der Verfassungsartikel 123c (neu) besagt: „Personen, die verurteilt werden, weil sie die sexuelle Unversehrtheit eines Kindes oder einer abhängigen Person beeinträchtigt haben, verlieren endgültig das Recht, eine berufliche oder ehrenamtliche Tätigkeit mit Minderjährigen oder Abhängigen auszuüben“. Parallel dazu wurde der Bevölkerung eine Anpassung des Bundesgesetzes über das Tätigkeitsverbot und das Kontakt- und Rayonverbot, das am 1. Januar 2015 in Kraft tritt (BBl 2013 9683), als indirekter Gegenvorschlag zur Initiative vorgelegt. Während der Diskussionen über die Volksinitiative hat sich gezeigt, dass sich alle Akteure einig sind, dass Massnahmen zum Schutze der Kinder erforderlich sind. Allerdings stellt sich die Frage, ob die von der Schweiz beschlossenen Gesetzesbestimmungen mit den internationalen Normen im Bereich des Schutzes der Kinder vor Pädophilie vereinbar sind.

Der vorliegende Artikel untersucht diese Frage unter Einbezug von im Schweizer Recht gängigen Auslegungsmethoden. Zudem wird auf die Wichtigkeit von Präventionsmassnahmen gegen Pädophilie hingewiesen, die erforderlich sind, um das gesetzte Ziel zu erreichen.

Die Wichtigkeit der Auslegungsmethoden um Jugendstraftäter und die Jugendliebe auszuschliessen

Artikel 123c (neu) der Bundesverfassung wirft einige Fragen auf, da er in verschiedenen Punkten ungenau ist. Der Artikel kann nicht direkt umgesetzt werden und muss in einem Gesetz weiter ausgeführt werden. Der Gesetzgeber wird dabei den Inhalt und die Auswirkungen des Artikels präzisieren müssen. Die Ungenauigkeit des Verfassungsartikels hat eine bedauerliche Rechtsunsicherheit zur Folge, umso mehr als eine Umsetzung stricto sensu unwiderrufliche Konsequenzen hätte (der Begriff „endgültig“ lässt wenig Ermessensspielraum).

So könnte der Artikel etwa auf jugendliche Straftäter und die Jugendliebe angewandt werden, da diese Fälle nicht explizit ausgeschlossen werden. Dies würde die Vereinbarkeit unserer Gesetzgebung mit den internationalen Normen in Frage stellen, insbesondere was die Bestimmungen zum Schutz der Kinder und die Rechte der Kinder angeht. Gemäss dem nationalen Recht, aber auch dem internationalen Übereinkommen über die Rechte des Kindes (SR 0.107) ist die Schweiz verpflichtet, die spezifischen Rechte aller Kinder angemessen zu schützen und einzuhalten, egal ob es sich bei den Kindern um Täter/innen oder Opfer handelt. Dieses eindeutige Prinzip dient auch bei verschiedenen internationalen Empfehlungen als Grundlage (siehe beispielsweise die Leitlinien des Europarates für eine kindergerechte Justiz).

Die erwähnten Ungenauigkeiten haben, wie dies der Bundesrat bereits in seiner Botschaft vom 10. Oktober 2012 (BBl 2012 8819) festhielt, zur Folge, dass der Gesetzgeber die gängigen Auslegungsmethoden des schweizerischen Rechts anwenden muss. Die Verfassungsbestimmungen sind nach denselben Regeln zu interpretieren wie die Normen des einfachen Gesetzesrechts (siehe BGE 128 I 288, Erwägung 2.4). Die Bestimmungen werden deshalb so ausgelegt, dass sie bestmöglich mit der schweizerischen und der internationalen Rechtsordnung vereinbar sind. Sind mehrere Auslegungsweisen möglich, erlauben die Auslegungsregeln, sich nicht nur auf den Wortlaut des Artikels zu stützen (grammatikalische Auslegung), sondern auch die Absicht des Gesetzgebers zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzestexts (historische Auslegung), den Zweck der Bestimmung (teleologische Auslegung), den Vergleich mit ähnlichen Situationen (analoge Auslegung) sowie das Klassifizierungssystem und den rechtlichen Gesamtkontext (systematische Auslegung) zu berücksichtigen.

Vor dem Hintergrund dieser Regeln muss der Gesetzgeber dafür sorgen, dass Kinder und die Jugendliebe nicht vom Artikel erfasst werden, da dies weder die Absicht der Initianten/-innen noch Zweck der Initiative war, die sich ursprünglich gegen verurteilte Sexualstraftäter mit pädophiler Neigung richtete. Es liegt jedoch eine gewisse Verwirrung vor, da einerseits von Pädophilie stricto sensu gesprochen wird und unter dem Begriff gleichzeitig alle sexuellen Übergriffe auf Minderjährige zusammengefasst werden - darunter auch eine lange Liste mit strafbaren Handlungen bis zu einfachen Berührungen im gegenseitigen Einvernehmen zwischen zwei Jugendlichen, die einander lieben. Die Initianten/-innen haben stets betont, dass die Initiative nicht für jugendliche Sexualstraftäter gelten soll, ebenso wenig wie für Beziehungen im gegenseitigen Einvernehmen zwischen Jugendlichen, wo die Verfahren oft eingestellt werden. Der Bundesrat liess in einer Botschaft (BBl 2012 8819) darüber hinaus verlauten, dass Kinder bei anderen ungenauen Verfassungsartikeln nicht als Straftäter/innen gelten, auch wenn dies nicht ausdrücklich ausgeführt wurde (wie etwa in Art. 123b BV bezüglich der Unverjährbarkeit bei pornografischen Straftaten an Kindern, siehe Botschaft des Bundesrats (BBl 2011 5977). Volljährige Straftäter/innen werden im Recht grundsätzlich anders behandelt als minderjährige Straftäter/innen, insbesondere was die Strafe angeht, wo bei Minderjährigen das Hauptaugenmerk auf Spezialprävention und Wiedereingliederung in die Gesellschaft gelegt wird. Auch bei sexuellen Handlungen ohne gegenseitiges Einverständnis wäre es nicht besonders verhältnismässig, jugendliche Straftäter/innen mit einem lebenslänglichen Verbot zu belegen, was noch stärker gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit (Art. 5 und 36 BV; Art. 8 EMRK) verstossen würde, als dies sowieso bereits der Fall ist. In der Tat gehen die im Verfassungsartikel vorgesehenen Massnahmen vermutlich weiter, als nötig wäre, um das legitime Ziel zu erreichen.

Was kann die Schweiz bei der Prävention gegen Pädophilie tun?

Die neuen Bestimmungen der Initiative und des indirekten Gegenvorschlags sollen eine präventive Wirkung haben, um erneute Missbräuche durch verurteilte Straftäter/innen zu verhindern. Man spricht dabei von tertiärer oder „Spezial“-Prävention, da sie auf eine bestimmte Bevölkerungsgruppe, nämlich auf die potenziellen Wiederholungstäter abzielt. Die Schweiz ist auch in der sekundären Prävention aktiv, die sich auf potenzielle Opfer, also die Kinder selbst, bezieht. Allgemein scheint sich eine Entwicklung in Richtung Repression gegen Pädophile und Prävention für Kinder abzuzeichnen.

Wie steht es aber um die Primärprävention, die Straftaten vorbeugen soll, auf die gesamte Bevölkerung abzielt und insbesondere die Prävention bei potenziellen Straftäter/innen umfasst? Fördern die internationalen Normen solche Massnahmen?

Was besagen die internationalen Normen?

Generell verpflichtet Artikel 19 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK – SR 0.107) die Vertragsstaaten, Massnahmen zu treffen, um das Kind vor sexuellem Missbrauch zu schützen. Der Kinderrechtsausschuss hat in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 13 den Inhalt von Artikel 19 KRK bezüglich dem Recht des Kindes auf Freiheit vor allen Formen der Gewalt ergänzt und präzisiert. Der Ausschuss weist mit starkem Nachdruck darauf hin, dass Kindesschutz mit einer proaktiven Prävention beginnen muss (siehe §46). Auch der Europarat befürwortet in seiner Empfehlung CM/Rec(2009)10 für integrierte nationale Strategien zum Schutz von Kindern vor Gewalt die Ausarbeitung von Präventionsprogrammen. Die Entwicklung von koordinierten Präventionsprogrammen, mit dem Ziel, die Quote sexueller Gewalt gegen Kinder zu senken, wird auch in der Studie Eine Bestandesaufnahme im Bereich Kinder- und Jugendpolitik (2013) des Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) aufgeführt. Auf präzise und und direkte Art werden die Präventionsprogramme für potenzielle Straftäter/innen jedoch in Artikel 7 der Lanzarote-Konvention zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch, die in der Schweiz am 1. Juli 2014 in Kraft tritt, behandelt: „Jede Vertragspartei stellt sicher, dass Personen, die befürchten, sie könnten eine der in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen umschriebenen Straftaten begehen, soweit angemessen, Zugang zu wirksamen Interventionsprogrammen oder -massnahmen haben, die dazu dienen sollen, die Gefahr der Begehung einer solchen Tat zu beurteilen und sie zu verhindern“. Die Notwendigkeit solcher Programme wird auch in der Botschaft des Bundesrats vom 4. Juli 2012 (BBl 2012 7571) zur Genehmigung des oben erwähnten Übereinkommens betont.

Bewährte "good practices" bei der Primärprävention

Welche konkreten Massnahmen gilt es nun umzusetzen? Im Erläuternden Bericht (siehe Nr. 64) der Lanzarote-Konvention wird erwähnt, dass den Vertragsstaaten kein bestimmtes Modell vorgeschrieben wird, dass diese jedoch dafür sorgen müssen, dass Präventionsprogramme für Personen zugänglich sind, die diese in Anspruch nehmen möchten. Existieren also bewährte Methoden in der Primärprävention? Das in Berlin gegründete Präventionsprojekt Dunkelfeld (PPD) ist das erste grossangelegte Präventionsprogramm. Nach diesem Vorbild wurden in Europa und auf der ganzen Welt weitere Institutionen gegründet: in Grossbritannien (Stop it now! und B4U-ACT), in Frankreich (l’Ange bleu), in den Niederlanden (Stop it now!) oder etwa in Kanada (Groupe amorce). Der Erfolg solcher Präventionsmodelle konnte wissenschaftlich nachgewiesen werden. Dennoch wurden einige Organisationen im Ausland, die solche Programme finanziell unterstützten, boykottiert. Die Bevölkerung scheint die Präventionsprogramme eher als Organisationsstruktur für Pädophile und nicht als Präventions- und Schutzmassnahme wahrzunehmen.

In der Schweiz bietet das Forensische Institut Ostschweiz ein Therapieangebot für Pädophile an, wobei der Schwerpunkt auf die palliative Betreuung gelegt wird. In der Romandie wurde vor kurzem das erste Westschweizer Präventionsangebot eröffnet, das speziell dazu geschaffen wurde, erstmalige sexuelle Übergriffe auf Kinder zu verhindern. Am 9. April 2014 hat das Bundesamt für Sozialversicherungen BSV seine Zusammenarbeit mit dem Espace romand de prévention DIS NO, das seit dem 1. April 2014 geöffnet ist, bekannt gegeben. Das Ziel dieser Institution besteht darin, die Bedürfnisse der von Pädophilie betroffenen Personen und der in diesem Bereich tätigen Fachkräfte zu analysieren. Dabei orientiert sich die Institution an den in Europa angewandten bewährten Methoden bei der Primärprävention bei Pädophilen, um das erstmalige Begehen von Sexualstraftaten zu verhindern.

Die verschiedenen Vorgehensweisen und internationalen Empfehlungen im Bereich der Prävention von sexuellem Missbrauch von Minderjährigen zeigen, dass sich die Schweizerinnen und Schweizer neben den jüngsten rechtlichen Bemühungen, insbesondere aufgrund des Schweizer Volkswillens, weiterhin dafür einsetzen müssen, dass Kinder geschützt werden und sexueller Missbrauch von Kindern verhindert wird. Dazu sind insbesondere angemessene Mittel erforderlich, die ermöglichen, das von allen angestrebte Ziel zu erreichen: Mehr Schutz durch Prävention.