Von den gesamthaft 140 erhaltenen UPR-Empfehlungen betreffen 12 die Bemühungen der Schweiz zur Bekämpfung des Menschenhandels. Acht davon, welche der Schweiz eine umfassende Strategie zur Bekämpfung des Handels, die Verbesserung des Opferschutzes, die Verfolgung und Bestrafung der Verantwortlichen und nationale Anstrengungen zur Prävention nahe legen sowie die Weiterentwicklung der Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern fordern, hat der Bundesrat bereits Ende Oktober 2012 in Genf akzeptiert. Vier weitere Empfehlungen wurden nach gründlicher Überprüfung am 27. Februar 2013 angenommen. Sie behandeln den Erlass gesetzlicher Bestimmungen, das Bereitstellen zusätzlicher Ressourcen in den Kantonen und den Einsatz weiterer Task Forces in Zusammenarbeit mit anderen Ländern nach dem Beispiel der schweizerisch-rumänischen Zusammenarbeit. Die seit 2008 unternommen Bemühungen der Schweiz, dem Menschenhandel entgegenzuwirken, werden im UPR-Verfahren 2012 von 13 Ländern gewürdigt.

Die Schweiz hat das Problem erkannt

2002 schätzte das Bundesamt für Polizei, dass jährlich zwischen 1‘500 und 3‘000 Personen in der Schweiz von Menschenhandel betroffen sein könnten. Neuere Zahlen gibt es nicht. Der Anteil derjenigen, deren Arbeitskraft beispielsweise in privaten Haushalten, auf dem Bau oder im Gastgewerbe ausgebeutet wird, ist nicht bekannt, ebenfalls nicht, wie viele Kinder sich unter den gehandelten Menschen befinden. Die Schweiz hat das Problem erkannt und verschiedene Massnahmen ergriffen.

Auf gesetzlicher Ebene wurde 2006 im Zuge der Ratifizierung des Fakultativprotokolls zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes (SR 0.107.2) der Begriff des Menschenhandels im Strafgesetzbuch revidiert und den internationalen Vorgaben angepasst: Unter Strafe gestellt wird der Handel zum Zwecke der sexuellen Ausbeutung, der Ausbeutung der Arbeitskraft und zwecks Entnahme eines Körperorgans (Art. 182 StGB). Ebenfalls 2006 ist das Zusatzprotokoll zum Übereinkommen gegen die Organisierte Kriminalität (SR 0.311.542) für die Schweiz in Kraft getreten. Mit dem Beitritt zu diesen beiden Verträgen hat sich die Schweiz verpflichtet, aktiv gegen Menschenhandel, insbesondere Frauen- und Kinderhandel, vorzugehen.

Mit der kürzlich erfolgten Ratifizierung der Europäischen Menschenhandelskonvention, welche am 1. April 2013 für die Schweiz in Kraft treten wird, wird die Schweiz zusätzlich auf die Achtung des Opferschutzes in der Bekämpfung des Menschenhandels verpflichtet. Im Rahmen des Ratifizierungsprozesses hat die Schweiz auf Bundesebene ein Zeugenschutzprogramm geschaffen. Die Einführung des Zeugenschutzgesetzes (ZeugSG) soll sicherstellen, dass Opfer von Menschenhandel, die ausserhalb der eigentlichen Verfahrenshandlungen und nach Abschluss des Verfahrens einer Bedrohung ausgesetzt sind, geschützt werden können.

Schliesslich soll mit der im Rahmen der Ratifizierung des Europarats-Abkommens zum Schutz von Kindern vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch von 2007 geplanten Anpassung des Strafgesetzbuches die Inanspruchnahme sexueller Dienste Minderjähriger und die Förderung der Minderjährigen-Prostitution strafbar werden.

Der Nationale Aktionsplan 2012 (NAP)

Viele der durch die UPR-Empfehlungen Ende Oktober 2012 angeregten Massnahmen finden sich in dem kurz zuvor vorgestellten Nationalen Aktionsplan gegen Menschenhandel 2012-2014 (NAP). Der NAP wurde von der Koordinationsstelle gegen Menschenhandel und Menschenschmuggel KSMM in Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren erarbeitet und beinhaltet 23 Massnahmen. Thematisch sind diese auf die vier Säulen der nationalen Menschenhandelsstrategie bezogen: Prävention, Strafverfolgung, Opferschutz und Partnerschaft mit Herkunftsländern.

Analog zu den UPR-Empfehlungen enthält der NAP Massnahmen zur Bekämpfungsstrategie und zum Aufenthaltsrecht der Opfer. Aktion 8 beinhaltet beispielsweise die Zuweisung von Ressourcen, um im Bereich Strafverfolgung Experten/-innen auszubilden, welche den speziellen Anforderungen von Menschenhandelsfällen gerecht werden. Dies entspricht der UPR-Empfehlung 122.31. Des Weiteren soll, wie auch im Zuge der Ratifikation der Menschenhandelskonvention des Europarats von NGO-Seite immer wieder gefordert, ein nationales Opferschutzprogramm erarbeitet werden (Aktion 14).

Was bleibt zu tun?

Die in der Empfehlung 122.33 geforderten Sensibilisierungsmassnahmen zum Thema Menschenhandel zum Zweck der sexuellen Ausbeutung, die auf die Nachfrageseite abzielen und speziell potentielle Kunden für das Thema sensibilisieren, fehlen im NAP weitgehend. Hier besteht weiterer Handlungsbedarf, denn ohne eine solche Sensibilisierung kann die Nachfrage und damit auch die Lukrativität von Menschenhandel nicht nachhaltig verringert werden.

Ebenso aktuell bleibt die Thematik des verstärkten Schutzes für die Opfer, insbesondere die Frage der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, die in der kantonalen Praxis unterschiedlich gehandhabt wird. Die Regelung des Aufenthalts von Opfern von Menschenhandel wurde bereits im UPR-Verfahren 2008 (Empfehlung 57.17) thematisiert.

Ausblick

Die zahlreichen Empfehlungen im Bereich Menschenhandel zeigen die grosse Besorgnis der Staatengemeinschaft über das Ausmass des Menschenhandels und den damit einhergehenden gravierenden Menschenrechtsverletzungen. Sie zeigen auch auf, dass gerade wohlhabende Länder wie die Schweiz Hauptzielländer bzw. Transitländer für Menschenhandel, insbesondere Frauen- und Mädchenhandel, sind und damit unter besonderer Beobachtung stehen.

Der NAP greift die zentralen Punkte der Empfehlungen auf. Für eine erfolgreiche Umsetzung ist die Mit- und Zusammenarbeit der Kantone entscheidend. Damit, und mit einem proaktiven Umgang mit den durch den NAP noch nicht gelösten Herausforderungen, könnte eine bessere Opferbetreuung, ein besserer Opferschutz und eine Verstärkung der Strafverfolgung Realität werden.