Auftrag und Untersuchungsgegenstand

Corporate Social Responsibility (CSR) – grob umrissen die unternehmerische Verantwortung für die Auswirkung der Unternehmenstätigkeiten auf das soziale und ökologische Umfeld – wurde ursprünglich weitgehend als eine freiwillige Aktivität von Unternehmen definiert, die losgelöst und unabhängig von staatlichem Handeln stattfindet. Heute gelten ausschliesslich auf Freiwilligkeit beruhende CSR-Konzepte hingegen sowohl wirtschaftlich als auch rechtlich zunehmend als überholt.

Das Ziel der Studie im Auftrag des SECO und der Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS) des EDA war die Erarbeitung eines zeitgemässen CSR-Begriffs, der in Kohärenz mit internationalen Vorgaben als Grundlage für die Einführung eines neuen integralen nationalen CSR-Konzepts dienen kann. Zudem sollten Handlungsspielräume für eine bessere Integration von Menschenrechtsinhalten in die CSR-Agenda der Schweiz, die sich zur Zeit der Einreichung der Studie in Revision befand, erarbeitet werden. Nachdem der Bundesrat am 1. April 2015 das Positionspapier zur Verantwortung der Unternehmen für Gesellschaft und Umwelt verabschiedet hat, wurde die bereits am 17. Februar 2014 beim SECO und AMS eingereichte Studie des SKMR zur Publikation freigegeben. Die Ausführungen in der Studie beziehen sich deshalb auf den damaligen Stand der Rechtsprechung, Gesetzgebung und Literatur.

Begriffliche Unschärfe

Eine präzise Begriffsdefinition von CSR existiert nicht. Vielmehr besteht ein unüberschaubares Definitionsdickicht. Grund dafür ist einerseits, dass der Begriff in unterschiedlichen Kontexten und zu unterschiedlichen Themen verwendet wird. Andererseits sind die Definitionen oft ideologisch vorbelastet. Die Erarbeitung einer einheitlichen und abschliessenden Definition als Grundlage der Erarbeitung einer CSR-Strategie erscheint deshalb wenig sinnvoll (vgl. Kapitel II).

Menschenrechtsinhalte von CSR

Die internationalen Entwicklungen zeigen eine konzeptionelle Abkehr vom traditionellen Verständnis von CSR als einem freiwilligen, ausschliesslich den Unternehmen überlassenen Thema. Grund dafür ist die Tatsache, dass die Staaten als primärer Adressat des Menschenrechtsschutzes die Pflicht haben, Menschenrechte auch im wirtschaftlichen Bereich umzusetzen und zu schützen. Menschenrechtlichen Überlegungen kommt deshalb in den neuen internationalen CSR-Vorgaben der UNO, EU oder OECD eine prominente Rolle zu (vgl. Kapitel III). So hat der UN-Menschenrechtsrat im Jahr 2011 die UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten verabschiedet. Darin werden verbindliche und unverbindliche Regulierungselemente kombiniert, um negative Auswirkungen von Unternehmenstätigkeiten auf die Menschenrechte zu ermitteln und zu mindern. Ähnliche Entwicklungen waren auch in anderen internationalen Instrumenten zu beobachten, wie den revidierten OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen. Auch sie enthalten nun ein umfassendes Menschenrechtskapitel und umfassen den Bereich der verantwortungsvollen Unternehmensführung.

Geleitete Autonomie

In modernen CSR-Konzepten wird die strikte Trennung zwischen verbindlichen Regelungen auf der einen und freiwillig zu befolgenden Bestimmungen auf der anderen Seite zugunsten eines flexibleren regulatorischen Ansatzes durchbrochen. Sowohl Staaten als auch internationale Organisationen definieren neu klare Erwartungen an eine verantwortungsvolle Unternehmensführung. Dadurch bringen sie deren verpflichtenden Charakter zum Ausdruck, auch wenn die Pflichten rechtlich nicht immer verbindlich ausgestaltet sind. Rechtlich nicht-verbindlich darf deshalb nicht mit «freiwillig» gleichgesetzt werden. Dies kommt in den OECD-Leitsätzen deutlich zum Ausdruck: Zunächst verpflichten sich die OECD-Mitgliedstaaten durch die Leitsätze, Unternehmen die Einhaltung der menschenrechtlichen Leitsätze zu empfehlen. Die Umsetzung dieser rechtlich zwar nicht verbindlichen Empfehlungen erfolgt dann in Verfahren vor den sogenannten «Nationalen Kontaktpunkten» – einem verbindlich vorgesehenen Überwachungsmechanismus, bei welchen sich Opfer beschweren können. Ein deutlich aktiveres Tätigwerden der Staaten ist deshalb notwendig im CSR-Bereich: Während die Hauptverantwortung für eine verantwortungsvolle Unternehmensführung bei den Unternehmen selbst bleibt, soll der Staat aktiv werden, um einen Rahmen für die Ausübung dieser Autonomie zu setzen und die gesellschaftlichen Erwartungen gegenüber einer verantwortungsvollen Unternehmensführung zu kanalisieren (geleitete Autonomie; vgl. Kapitel III).

«Smart-Mix»-Modell

Bezüglich der Rollenverteilung zwischen Unternehmen und Staat hat John Ruggie den relativ vage formulierten Begriff des «smart-mix» von CSR-Massnahmen geprägt. Dieser ist inzwischen auch in die CSR-Strategie der EU von 2011 aufgenommen worden. Demnach soll eine intelligente und sachgerechte Kombination von verbindlichen und nicht-verbindlichen staatlichen Massnahmen («smart mix») die Komplementarität von staatlicher und unternehmerischer Verantwortlichkeit zur Einhaltung der Menschenrechte unterstreichen und so die Umsetzung der Menschenrechte bei wirtschaftlichen Aktivitäten unterstützen (vgl. Kapitel III).

Der in der Studie vorgenommene Ländervergleich (Anhang I) bietet aufschlussreiches Anschauungsmaterial für die mögliche Interpretation des «smart-mix»-Konzepts und die Systematisierung von freiwilligen, verbindlichen und nicht-verbindlichen Massnahmen im Rahmen einer Strategie.

Staatliche CSR-Massnahmen der Schweiz

Zumindest zum Zeitpunkt der Studieneinreichung im Februar 2014 lag die Schweiz bei der Integration dieser neuen Entwicklungen, wie sie in den erwähnten UN-Leitprinzipien und OECD-Leitsätzen zum Ausdruck kommen, verglichen mit anderen Industriestaaten zurück. Zwar nimmt sie punktuell Massnahmen aus der neu entwickelten Handlungspalette wahr. Im Unterschied zu anderen Ländern verfügt die Schweiz aber weder über eine ausformulierte CSR-Strategie noch über eine CSR-Plattform, welche alle vorhandenen Informationen zusammenführt. Dies erschwert sowohl den Zugang zu relevanten Informationen für die betroffenen Stakeholder als auch eine kohärente Umsetzung der massgebenden internationalen Instrumente. Zudem ist festzustellen, dass Fortschritte, die in der Schweiz insbesondere mit Unternehmensinitiativen erzielt werden, vor diesem Hintergrund kaum sichtbar sind (vgl. Kapitel IV und Anhang II).

CSR-Massnahmenpluralismus

Im Rahmen des Ländervergleichs untersucht die Studie menschenrechtsrelevante CSR-Massnahmen von Dänemark, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Kanada, Spanien und den USA. Zur besseren Vergleichbarkeit werden die verschiedenen staatlichen Massnahmen in Anlehnung an eine einschlägige Studie der Weltbank von Fox, Ward & Howard (2002) in vier Kategorien eingeteilt: (1) «Awareness Raising / Endorsing»; (2) «Facilitating»; (3) «Partnering»; (4) «Mandating» (zum Ganzen vgl. Kapitel IV und Anhang I).

Massnahmen im Bereich des «Awareness Raising / Endorsing» zielen darauf ab, dass innerhalb eines Staates alle relevanten Stakeholdergruppen (Unternehmen, NGOs, Gewerkschaften, Behörden, Kundinnen/Konsumenten) wissen, von welchen materiellen Grundlagen im CSR-Bereich ausgegangen wird. Im Vordergrund stehen der Begriff selbst – was ist CSR? – sowie klare Informationen darüber, was der Staat von den einzelnen Stakeholdern erwartet. Diese Massnahmen widerspiegeln auch ein Bedürfnis der Wirtschaft nach transparenten Spielregeln, um die unbefriedigende Situation der regulativen und informativen Ungewissheit zu beenden. Wichtig erscheint dabei einerseits die zentralisierte Zugänglichkeit der Materialien, die im Idealfall sektorspezifisch zu organisieren sind und insbesondere auch dem erhöhten Informationsbedarf von KMUs Rechnung tragen.

Am anderen Ende der staatlichen Massnahmenskala sorgen «Mandating»-Instrumentarien für die Implementierung rechtlich verbindlicher CSR-Mindeststandards. Hier legt der Ländervergleich insbesondere zwei Handlungsoptionen nahe: Zum einen operieren verschiedene Staaten – nicht zuletzt aufgrund der EU-Vorgaben – mit einer an den Umweltbereich angelehnten Berichterstattungspflicht (Reporting). Durch die inhaltlichen Vorgaben wird so Transparenz geschaffen und Kontrolle ermöglicht. Die Berichte können wiederum als notwendige Grundlage für weiterführende Massnahmen dienen – wie etwa zur Berücksichtigung in öffentlichen Vergabeverfahren. Zum andern haben einige der untersuchten Staaten verpflichtende Vorgaben erlassen, wie Unternehmen die internen CSR-Mechanismen konkret und strukturell ausgestalten müssen. Zu nennen ist hier insbesondere die Verankerung einer gesetzlichen Sorgfaltspflicht im Unternehmensrecht für den Bereich der Menschenrechte. Im Unterschied zur ex post Berichterstattung soll damit proaktiv ein Beitrag zur Vermeidung von Konfliktfällen geleistet werden.

Bei sämtlichen Massnahmen im Bereich des Mandating gilt zu beachten, dass keine «zu tiefen» Standards gesetzt werden, und dass Anreize für weitergehende Initiativen, insbesondere durch Branchen und Unternehmen, fortbestehen. Mandating-Instrumente dürfen deshalb nicht isoliert verfolgt werden, sondern müssen mit den Entwicklungen in der Wirtschaftsrealität gekoppelt werden. Dazu ist im Sinne einer flankierenden Massnahme ein regelmässiger, institutionalisierter Vergleich der bestehenden Mandating-Instrumente mit der Branchenrealität notwendig.

Mit «Facilitating»- und «Partnering»-Instrumenten werden private CSR-Initiativen staatlich unterstützt und unterschiedliche Formen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit zwischen Staat und Privaten entwickelt. Dabei ist z.B. an Ausbildungs- und Beratungsangebote, die gemeinsame Erarbeitung von Informationsmaterialen oder auch an Steuererleichterungen für CSR-Initiativen zu denken. Diese Instrumente sichern die Interaktion zwischen privater und staatlicher Handlungssphäre und sind damit gleichzeitig notwendige Grundlage für «Awareness Raising / Endorsing»- und nachgelagerte «Mandating»-Massnahmen. Sie bieten die Möglichkeit, einerseits als Steuerungsinstrument «erwünschte» private Initiativen zu fördern. Andererseits gewährleisten sie, dass staatliche Massnahmen nicht komplett an den Bedürfnissen und Realitäten der Wirtschaft vorbeizielen.

CSR-Massnahmenmodelle

Der vorgenommene Ländervergleich zeigt exemplarisch auf, dass das «smart-mix»-Konzept von den Vergleichsstaaten – teils implizit, teils explizit – als Modell interpretiert wird, in dem der Staat Massnahmen aus allen vier soeben vorgestellten Kategorien trifft. In thematischer Hinsicht sind dabei zwei Grundmodelle erkennbar: Die Konzentration auf bestimmte Risikobereiche (z.B. Zulieferketten, Aktivitäten von Unternehmen im Ausland und/oder in der Rohstoffbranche) oder aber eine Kombination von unterschiedlichen Massnahmen für die Gesamtwirtschaft.

Der Ländervergleich zeigt weiter, dass die erfolgreichen Umsetzungsmodelle tendenziell mit einer zentralen CSR-Koordinationsstelle operieren. Diese bündelt die Informationen und kann für Detailfragen an die zuständigen Stellen weiter verweisen. Aus institutioneller Perspektive ebenfalls erfolgsversprechend ist die Etablierung eines fortlaufenden thematischen Mehrparteien-(Multi-Stakeholder-)Gremiums. Diese institutionellen Massnahmen gewährleisten ausserdem die notwendige Kohärenz der möglichen Instrumentarien und tragen so essentiell zur Verwirklichung des «smart-mix» bei.

Die CSR-Thematik ist kein isolierter Prozess, sondern weist zahlreiche Schnittstellen mit anderen laufenden Umsetzungsprojekten im Menschenrechtsbereich auf. Die Komplexität der Thematik wird dadurch nochmals erhöht. Um sicherzustellen, dass CSR-Aspekte bei allen staatlichen Handlungen berücksichtigt werden (Mainstreaming) und um die notwendige Kohärenz der Massnahmen zu gewährleisten, empfiehlt die Studie deshalb die Ausarbeitung einer umfassenden CSR-Strategie bzw. eines nationalen CSR-Handlungsplans. Eine aktualisierte und integrale nationale CSR-Strategie ist aber auch für die materielle Umsetzung der UN-Leitprinzipien in der Schweiz erforderlich (Zum Ganzen vgl. Kapitel IV und V).