Ausgangslage

Schweizer Volk und Stände haben in der Vergangenheit verschiedentlich Volksinitiativen zugestimmt, die im Widerspruch zu den Grundrechten der Bundesverfassung und von der Schweiz ratifizierten internationalen Menschenrechtsverträgen, insbesondere der EMRK, stehen (z.B. lebenslange Verwahrung, Minarettverbot, Ausschaffung krimineller Ausländer). Die Umsetzung dieser neuen Verfassungsnormen erweist sich als schwierig und führt zu der unbefriedigenden Situation, dass die Schweiz entweder gegen Völkerrecht und Grundwerte der Verfassung verstösst oder den Willen des Verfassungsgebers (zumindest jenen des Initiativkomitees) verletzt. Ähnliche Schwierigkeiten sind in Bezug auf verschiedene Initiativen zu erwarten, die zurzeit hängig sind. So lässt sich etwa die Durchsetzungsinitiative nicht umsetzen, ohne die EMRK zu verletzen und Verurteilungen durch die Strassburger Instanzen zu riskieren, und die Initiative gegen Masseneinwanderung oder die Ecopop-Initiative können nur verwirklicht werden, wenn die Schweiz das Abkommen über die Personenfreizügigkeit kündigen und damit – aufgrund der Guillotine-Klausel – die Bilateralen I zu Fall bringen würde.

Nach verschiedenen Vorstössen im Parlament und Berichten des Bundesrats liegen nun zwei Vorschläge vor, wie das Verhältnis von Völkerrecht und Initiativrecht in Zukunft neu geregelt werden kann. Der Bundesrat empfiehlt, beide Vorschläge umzusetzen, sieht aber auch vor, dass nur die eine Vorlage (Erweiterung der Ungültigkeitsgründe) oder die andere (unverbindliche Vorprüfung) gutgeheissen werden kann.

Bereits im Jahre 2008 und erneut im Jahre 2012 wurde der Schweiz im Rahmen der universellen periodischen Überprüfung durch den UNO-Menschenrechtsrat empfohlen, institutionelle Vorkehren zu ergreifen, um zu verhindern, dass die Schweiz aufgrund von Volksinitiativen internationale Menschenrechtsverpflichtungen und damit die Rechte Einzelner oder bestimmter Gruppen verletzt. Der Bundesrat hat diese Empfehlungen abgelehnt und auf die grundlegende Bedeutung der Volksinitiative für die schweizerische Demokratie und die aktuellen Reformarbeiten verwiesen.

Die Vorlagen sind von erheblicher Bedeutung für die Weiterentwicklung des schweizerischen Verfassungsrechts, das Verhältnis zwischen Demokratie und Rechtsstaat und die Möglichkeit der Schweiz, ihren internationalen Menschenrechtsverpflichtungen nachzukommen. Während in der Vergangenheit verschiedene EMRK-widrige Volksinitiativen zur Abstimmung gekommen sind, so stehen im Moment Initiativen zur Diskussion, die im Widerspruch zu anderen wichtigen Völkerrechtsverpflichtungen der Schweiz stehen (Masseneinwanderung, Ecopop). Aus diesem Grund sind die Vorlagen des Bundesrats auch von grosser praktischer Bedeutung.

Die unverbindliche Vorprüfung

Nach geltendem Recht findet vor Beginn der Unterschriftensammlung lediglich eine formelle Vorprüfung der Initiativtexte durch die Bundeskanzlei statt. Neu soll die Bundeskanzlei Volksinitiativen für eine materielle Vorprüfung an das Bundesamt für Justiz (BJ) und die Direktion für Völkerrecht (DV) weiterleiten. Die Bundesverwaltung prüft in der Folge, ob die Volksinitiative zwingendes Völkerrecht oder das übrige Völkerrecht verletzt und stellt dies fest. Werden die Ungültigkeitsgründe für die Verfassungsrevision erweitert, so bezieht sich die Vorprüfung auch auf die Kerngehalte der Grundrechte. Das Ergebnis der Vorprüfung ist für das Initiativkomitee nicht verbindlich. Den Initianten steht es frei, die Initiative zurückzuziehen, anzupassen oder unverändert weiterzuverfolgen. Sie sind jedoch verpflichtet, das Ergebnis der Vorprüfung in der Form eines Standardvermerks auf den Unterschriftenbögen anzubringen.

Die Vorprüfung ist als Dienstleistung für die Initiativkomitees gedacht. Sie soll nach Möglichkeit mit einem Dialog zwischen Initianten und Bundesverwaltung verbunden sein und Konflikte zwischen Initiativen und Völkerrecht bzw. den grundrechtlichen Kerngehalten nach Möglichkeit in der Entstehungsphase der Initiative vermeiden.

Die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe

Nach geltendem Verfassungsrecht ist eine Volksinitiative ungültig, wenn sie die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des Völkerrechts verletzt (Art. 139 Abs. 3 BV). Das zwingende Völkerrecht bildet dabei die einzige materielle Schranke der Verfassungsrevision. Initiativen, die im Widerspruch zum übrigen Völkerrecht stehen oder in die Kerngehalte der Grundrechte eingreifen, sind dagegen für gültig zu erklären und Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten.

Nach dem Vorschlag des Bundesrats sollen die Gründe der materiellen Schranken der Verfassungsrevision erweitert und Initiativen auch dann für ganz oder teilweise ungültig erklärt werden, wenn sie Kerngehalte der Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung verletzen. Die Überprüfung soll weiterhin nach dem Zustandekommen der Initiative durch die Bundesversammlung erfolgen.

Der Vorschlag des Bundesrats verzichtet darauf, die internationalen Menschenrechte, z.B. die EMRK oder die UN-Pakte, als materielle Schranken der Verfassungsrevision zu nennen, geht aber von einer weitgehenden Überstimmung der Kerngehalte der schweizerischen Grundrechte mit den notstandsfesten Normen der internationalen Menschenrechtepakte aus.

Kommentar

Die Vorschläge des Bundesrats zielen darauf, die Vereinbarkeit von Volksinitiativen mit dem Völkerrecht unter grösstmöglicher Schonung des Initiativrechts zu verbessern. Sie leisten jedoch kaum einen Beitrag zur Lösung der anstehenden Probleme und bergen verschiedene Risiken.

a. Die Kerngehalte der Grundrechte – eine wichtige, aber ungenügende Ergänzung

Dass der Bundesrat beabsichtigt, die Gründe für die Ungültigerklärung von Volksinitiativen zu erweitern, ist zu begrüssen. Es kann aus verfassungs- und menschenrechtlicher Sicht nicht befriedigen, dass grundlegende Freiheiten und Rechte Einzelner oder bestimmter Gruppen, die als Antworten auf Unrecht, Leid und Unterdrückung über Jahrhunderte hinweg gefestigt und ihren Eingang in die Verfassungen von Bund und Kantonen und in das Völkerrecht gefunden haben, aufgrund einzelner Volksinitiativen über Bord geworfen werden. Die Schweiz gefährdet dadurch nicht nur ihre Glaubwürdigkeit als verlässliche Partnerin und Trägerin des internationalen Menschenrechtssystems, sondern setzt sich auch innerstaatlich erheblichen Risiken aus.

Zumindest bei Teilrevisionen der Bundesverfassung stellen materielle Schranken sicher, dass durch Initiativen nicht grundlegende Rechts- und Freiheitspositionen Einzelner und bestimmter Gruppen (oft besonders vulnerabler oder marginalisierter Gruppen) aufgehoben oder übermässig beschränkt werden. Sie können als heteronome Schranken (Völkerrecht) oder als autonome Schranken (Teilgehalte der Verfassung selbst) ausgestaltet sein. Indem der Bundesrat vorschlägt, die bestehende heteronome Schranke der Verfassungsrevision (zwingende Bestimmungen des Völkerrechts) durch die Kerngehalte der Grundrechte zu erweitern, schlägt er neu autonome Schranken des Initiativrechts vor. Er trägt mit diesem Vorschlag wohl nicht zuletzt einem in einigen Teilen der Bevölkerung verbreiteten Unbehagen gegenüber dem Völkerrecht und der Befürchtung Rechnung, dass völkerrechtliche Instanzen die Schranken des schweizerischen Initiativrechts mitbestimmen würden.

Auch wenn der Vorschlag autonomer Schranken grundsätzlich zu begrüssen ist, so ist doch zweifelhaft, ob die Kerngehalte der Bundesverfassung das geeignete Kriterium sind, um über die Gültigkeit von Initiativen zu entscheiden. Wie der Bundesrat selber anerkennt, legt die Verfassung nicht ausdrücklich fest, was der Kerngehalt eines Grundrechts ausmacht, sondern überlässt diesen Entscheid der Rechtsprechung. Bei einzelnen Grundrechten ist der Kerngehalt nicht abschliessend geklärt und auch in der Lehre umstritten. Im Vernehmlassungstext zeigt sich, dass der Bundesrat offenbar eher von einem engen Verständnis der Kerngehalte ausgeht und insbesondere den Kerngehaltscharakter des Diskriminierungsverbots verneint. Er hält fest, dass sich die Anknüpfung einer rechtlichen Massnahme an ein verpöntes Merkmal (z.B. Geschlecht, Religion, Herkunft) unter besonderen, erhöhten Voraussetzungen rechtfertigen lässt und leitet daraus zu Unrecht ab, das Diskriminierungsverbot sei nicht als Kerngehaltsgarantie zu verstehen. Richtigerweise liegt eine Diskriminierung aber erst vor, wenn ohne qualifizierte Rechtfertigung an ein verpöntes Merkmal angeknüpft wird – und in diesem Fall wird durchaus in unantastbare Rechtspositionen eingegriffen.

Das Beispiel zeigt, dass die Kerngehalte der Bundesverfassung konkretisierungsbedürftig sind. Diese Aufgabe obliegt bis anhin dem Bundesgericht, das diese Aufgabe gestützt auf die eigene Rechtsprechung, die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und die Lehre mit viel Umsicht wahrgenommen hat. Nach dem Vorschlag des Bundesrats wären neu die unterschiedlichsten Instanzen mit der Bestimmung des Kerngehalts beschäftigt: das Bundesamt für Justiz und die Direktion der für Völkerrecht im Rahmen der Vorprüfung, der Bundesrat im Rahmen der Botschaft an die Bundesversammlung, die Bundesversammlung, die endgültig darüber entscheiden würde, ob eine Initiative Kerngehalte verletzt, sowie das Bundesgericht, das im Falle der Annahme der neuen Verfassungsnorm über Einzelfälle zu entscheiden hätte. Das Risiko unterschiedlicher Auslegungen liegt auf der Hand und liesse sich nur dadurch vermeiden, dass sich die jeweils später entscheidenden Instanzen dem Urteil der anderen Instanzen anschliessen würden. Dies hätte zur Folge, dass die Bundesverwaltung die Hauptverantwortung für die Konkretisierung der Kerngehalte der schweizerischen Bundesverfassung hätte, gefolgt von Bundesrat und Bundesversammlung sowie – zuletzt – von dem dafür eigentlich zuständigen Bundesgericht.

Die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe auf die Kerngehalte erscheint auch deshalb als ungenügend, da sie Konflikte zwischen neuen Verfassungstexten und grundlegenden völkerrechtlichen Bestimmungen, insbesondere der EMRK, nicht zu vermeiden vermag. Auch Verfassungsnormen, die den innersten Kern eines grundrechtlichen Anspruchs achten (z.B. die innere Religionsfreiheit) können aus verfassungsrechtlicher Sicht problematisch und aus völkerrechtlicher Sicht unzulässig sein. Würde die Schweiz den bundesrätlichen Vorschlag umsetzen, müsste die Bundesversammlung weiterhin Initiativen für gültig erklären, die sich später nur mit grössten Schwierigkeiten in das Gefüge der Bundesverfassung einfügen und sich nicht EMRK-konform umsetzen lassen.

Keine der Initiativen, die als Auslöser für die Reformvorschläge gelten können (lebenslange Verwahrung, Ausschaffung krimineller Ausländer und wohl auch das Minarettverbot) hätten für ungültig erklärt werden können, wenn die vom Bundesrat vorgeschlagene Lösung bereits in Kraft gewesen wäre. Es schiene deshalb viel einfacher und wirksamer, die heteronomen Schranken der Verfassungsrevision – die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts – grosszügiger auszulegen und darunter auch jene multilateralen Menschenrechtsübereinkommen zu subsumieren, die rechtlich oder faktisch nicht kündbar sind und den welt- oder europaweiten Minimalkonsens über die absolut zu schützenden Freiheits- und Rechtspositionen Einzelner wiedergeben.

b. Die Vorprüfung – eine Idee mit vielen Risiken

Auch das Verfahren der unverbindlichen Vorprüfung durch die Bundesverwaltung erscheint als ungenügende, möglicherweise sogar als kontraproduktive Massnahme, um Konflikte zwischen Verfassungs- und Völkerrecht zu verhindern. Der Bundesrat scheint mit dem Vorschlag die Hoffnung zu verbinden, dass Volksinitiativen zurückgezogen oder abgeändert werden, wenn die Bundesverwaltung auf Konflikte mit dem Völkerrecht (dem gesamten Völkerrecht) hinweist. Er betont deshalb den Dienstleistungscharakter der Vorprüfung und den Dialog zwischen Verwaltung und Initiativkomitees.

Es ist zwar durchaus möglich, dass die eine oder andere Initiative aufgrund einer Beratung durch die Verwaltung tatsächlich verbessert werden könnte. Dies ist vor allem dort zu erhoffen, wo die Initianten bestimmte völkerrechtliche Normen (etwa des Umwelt- oder des Welthandelsrechts) nicht gekannt oder falsch eingeschätzt haben. Es besteht aber kaum Anlass zur Erwartung, dass die Initianten die politisch besonders brisanten Initiativen, welche im Widerspruch zur EMRK stehen, zurückziehen würden (oder in der Vergangenheit zurückgezogen hätten), wenn sie von der Verwaltung auf diesen Widerspruch hingewiesen werden (oder worden wären).

Da die Vorprüfung nach dem Vorschlag des Bundesrates unverbindlich ist, stände es dem Initiativkomitee frei, die Initiative unverändert weiterzuverfolgen. Sie wären lediglich dazu verpflichtet, auf dem Unterschriftenbogen das Ergebnis der Vorprüfung in Form eines Standardvermerks aufzudrucken (möglicherweise etwa: „Diese Initiative verletzt nach Ansicht von BJ und DV für die Schweiz geltendes Völkerrecht“ oder „Diese Initiative verletzt nach Ansicht von BJ und DV Kerngehalte der Bundesverfassung.“). Der Vorschlag zielt darauf, die möglichen Spannungen zwischen Demokratie und Rechtsstaat dadurch zu vermindern, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger besser informiert werden. Auch hier besteht jedoch wenig Anlass zur Erwartung, dass Volk und Stände aufgrund des Warnhinweises von der Unterzeichnung völkerrechtswidriger Initiativen absehen würden. Bei den aus Sicht der Menschenrechte besonders heiklen Volksinitiativen der Vergangenheit war deren problematisches Verhältnis zu den Grundrechten der BV und den internationalen Verpflichtungen der Schweiz durchaus bekannt.

Kommt eine Initiative aber trotz des Warnhinweises zustande, so zeigt sich das Spannungsverhältnis zwischen Initiativrecht und Rechtsstaat mit erhöhter Schärfe: Die Bundesversammlung müsste dann eine Initiative für ungültig erklären, obwohl bereits mindestens 100‘000 Stimmbürgerinnen und Stimmbürger ihren Willen bekundet haben, die Initiative trotz Verletzung von Völkerrecht oder Kerngehalten zu unterstützen. Erklärt sie die Initiative für ungültig, so hätten die Initianten und die Befürworter der Initiative noch mehr als unter geltendem Recht Anlass zur Behauptung, dass demokratische Volksrechte in den Wind geschlagen würden. Erklärt die Bundesversammlung die Initiative dagegen für gültig, so zeigen sich bei Annahme der Initiative die Umsetzungsprobleme mit neuer Schärfe: Eine völkerrechts- oder kerngehaltskonforme Umsetzung durch Bundesversammlung und Bundesgericht würde zum vornherein im Widerspruch zum erklärten Willen des Verfassungsgebers stehen. Das Bundesgericht müsste – in sinngemässer Weiterentwicklung der Schubert-Praxis – dem ausdrücklichen Willen des Verfassungsgebers, Völkerrecht oder gar Kerngehalte der Bundesverfassung zu verletzen, einiges Gewicht beimessen. Es liegt auf der Hand, dass dadurch die Schwierigkeiten, welche die Schweiz dringend lösen muss, vergrössert und nicht vermindert würden.

Viel richtiger schiene es, die materielle Vorprüfung zeitlich vorzuverlegen und verbindlich auszugestalten. Nach der formellen Vorprüfung durch die Bundeskanzlei fände dann eine eigentliche materielle Prüfung der Initiative anhand der für die Schweiz faktisch oder politisch zwingenden Bestimmungen der internationalen Völkerrechtsverträge statt. Für diese Prüfung könnte das Bundesgericht zuständig sein. Es wäre aber durchaus auch denkbar, das Bundesamt für Justiz und die Direktion für Völkerrecht mit der Vorprüfung zu betrauen (und auch die vorgesehene Beratung durchzuführen). Gegen den verbindlichen Entscheid der Bundesverwaltung müsste aber eine Beschwerde an das Bundesgericht möglich sein. So wäre sichergestellt, dass die Übereinstimmung des Initiativtexts mit den materiellen Schranken der Verfassungsrevision in letzter Instanz vom höchsten Gericht entschieden würde. Diese Lösung hätte ausserdem den Vorteil, dass über die Gültigkeit einer Initiative endgültig entschieden wäre, bevor während 18 Monaten Unterschriften gesammelt worden sind und der öffentliche Druck, die Initiative zur Abstimmung zu bringen, gestiegen wäre.