Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR)

Abschlusspublikation

Eine umfassende menschenrechtliche Sorgfaltsflicht: Das regulatorische Modell der Zukunft?

Publiziert am 05.10.2022
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Einführung

Fallbeispiel: Konzernverantwortungsinitiative

Am 29. November 2020 scheiterte die Volksinitiative «Für Verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» – bekannt unter dem Titel «Konzernverantwortungsinitiative» – am Ständemehr. Bei der Initiative ging es darum, dass Schweizer Unternehmen die international anerkannten Menschenrechte und Umweltstandards auch im Ausland respektieren und bei deren Nichteinhaltung haften. Bei Annahme wären Schweizer Unternehmen verpflichtet gewesen, eine risikobasierte Sorgfaltspflicht umzusetzen, um nachteilige Auswirkungen auf international anerkannte Menschenrechte und die Umwelt zu identifizieren, Massnahmen zu deren Verhütung und Milderung zu treffen, bestehende Verletzungen zu beenden und über diese Schritte Rechenschaft abzulegen.

Stattdessen ist nun der vom Parlament im Juni 2020 verabschiedete, im Vergleich zur Initiative stark abgeschwächte Gegenvorschlag zusammen mit der Umsetzungsverordnung des Bundesrats auf den 1. Januar 2022 in Kraft getreten.1 Dieser sieht eine Berichterstattungspflicht zu nichtfinanziellen Belangen und themenspezifische Sorgfaltspflichten in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit vor. Er orientiert sich teilweise an bestehenden Regelwerken u. a. der EU und der OECD.

Eines der Argumente gegen die Einführung einer umfassenden menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht für Unternehmen war, dass die Schweiz damit einen Alleingang unternähme, der den Wirtschaftsstandort Schweiz benachteilige. Um das zu verhindern, komme nur ein international abgestimmtes Vorgehen infrage.2

Neue Untersuchungen und Berichte u. a. der EU und Deutschlands zeigen hingegen, dass nichtverbindliche Massnahmen und reine Berichterstattungspflichten nicht ausreichen, um die Einhaltung von Menschenrechten im Rahmen wirtschaftlicher Aktivitäten angemessen zu gewährleisten.3 Auch der sektorielle oder thematische Ansatz wird zunehmend kritisch hinterfragt, weil er durch die Fokussierung auf gewisse Bereiche oder Menschenrechte verhindert, dass Unternehmen ein ganzheitliches Verständnis der unternehmerischen Verantwortung in ihre Unternehmenskultur integrieren.

Das vorliegende Kapitel beleuchtet die Hintergründe und den Inhalt der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht. Es legt dar, wie sich das regulatorische Umfeld seit der Annahme der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNGP)4 durch den UNO-Menschenrechtsrat 2011 in verschiedenen Ländern entwickelt hat, und kommt zum Schluss, dass eine umfassende, risikobasierte und auf internationalen Standards aufbauende menschenrechtliche Sorgfaltspflicht auch für die Schweiz das regulatorische Modell der Zukunft darstellt. In den abschliessenden an die Legislative und die rechtsanwendenden Behörden gerichteten Empfehlungen wird dargelegt, wie eine solche Pflicht ausgestaltet werden soll und welche Begleitmassnahmen die Umsetzung für Unternehmen erleichtern können.

Analyse

Die Pflicht der Staaten, die Menschenrechte zu schützen

Grundsätzlich sind im Völkerrecht primär Staaten als Träger von menschenrechtlichen Pflichten anerkannt. Private (wie z. B. Unternehmen) sind mit wenigen Ausnahmen5 bei ihren Aktivitäten völkerrechtlich nicht verpflichtet, sich an die Menschenrechte zu halten. Menschenrechtliche Pflichten von Staaten ergeben sich u. a. aus Regelwerken der UNO, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) oder des Europarats.6 Sie umfassen drei Ebenen:7

  1. Eine Pflicht zur Achtung der Menschenrechte(«duty to respect»): Dem Staat ist es verboten, in die Rechte der einzelnen Individuen einzugreifen. Gewisse Rechte dürfen vom Staat jedoch eingeschränkt werden, wenn es eine gesetzliche Grundlage gibt, ein öffentliches Interesse vorliegt und der Eingriff verhältnismässig ist;
  2. Eine staatliche Schutzpflicht («duty to protect»): Der Staat ist verpflichtet, menschenrechtlich geschützte Rechtsgüter vor Gefahren, z. B. durch Übergriïe Dritter oder Naturereignisse, zu schützen. Im Verhältnis zwischen Privaten wird dieser Schutz vom Staat u. a. mit dem Erlass von Gesetzesbestimmungen – z. B. Verpflichtungs-, Verbots- oder Strafnormen – gewährleistet;
  3. Eine Pflicht, die Menschenrechte zu gewährleisten («duty to fulfil»): Staaten müssen die rechtlichen, institutionellen und verfahrensmässigen Voraussetzungen schaffen, damit Berechtigte die Menschenrechte wahrnehmen können.

Mit dem wachsenden politischen und wirtschaftlichen Einfluss von international tätigen Unternehmen und diversen massiven Umweltverschmutzungen und Menschenrechtsverletzungen, in die Unternehmen involviert waren, intensivierten sich seit den 1970er-Jahren Forderungen, auch Unternehmen menschenrechtlich zur Verantwortung zu ziehen.

Die UNO hat deshalb in der Folge verschiedene Initiativen lanciert, um einen verbindlichen Verhaltenskodex für transnationale Unternehmen zu entwickeln. Allerdings erwies sich die Forderung, Unternehmen zu Träger*innen völker- rechtlicher Pflichten zu machen, als nicht konsensfähig.8

Da bislang alle Bemühungen zur Schaffung einer völkerrechtlich verbindlichen Grundlage zur menschenrechtlichen Verantwortung von Unternehmen scheiterten, bleibt für deren Einführung primär das innerstaatliche Recht (zu den Handlungsoptionen von Staaten vgl. abschliessende Empfehlungen). Verschiedene Länder, darunter die Schweiz, Frankreich und Deutschland, haben im Rahmen ihrer menschenrechtlichen Schutzpflicht Gesetze erlassen, damit Unternehmen Massnahmen im Bereich der verantwortungsvollen Unternehmensführung umsetzen.

Die menschenrechtliche Sorgfaltspficht

Von der unternehmerischen zur menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht

Der amerikanische Ökonom Milton Friedman hat in den 1960er-Jahren die Position geprägt, dass Unternehmen ausschliesslich den Eigentümer*innen verpflichtet sind und die einzige soziale Verantwortung in der regelkonformen Steigerung des Unternehmensgewinns besteht.9 Die unternehmerische Sorgfaltspflicht richtet sich folgerichtig ausschliesslich an den Unternehmensinteressen aus und soll Risiken und Schäden für Unternehmen verhindern.10 Seit den 1980er-Jahren wird diese Auffassung der unternehmerischen Sorgfalt vermehrt kritisch hinterfragt, und es wurden immer mehr auch die Interessen anderer Interessengruppen (Stakeholder) einbezogen, wobei der Fokus auf den unternehmerischen Risiken zunächst bestehen blieb.11 Das Thema Menschenrechte war im Rahmen dieses Ansatzes nur dann relevant, wenn damit ein unternehmerisches Risiko verbunden wurde, z. B. im Zusammenhang mit den eigenen Arbeitnehmenden oder bei Reputationsschäden.

Durch die Globalisierung wurden unternehmerische Risiken innerhalb globaler Lieferketten vermehrt in andere Länder ausgelagert. Daraus entstandene negative Auswirkungen auf die Menschenrechte Dritter haben dazu beigetragen, dass menschenrechtliche Risiken – zusätzlich zu den unternehmerischen Risiken – in den Fokus der unternehmerischen Tätigkeiten kamen.12

2011 verabschiedete der UNO-Menschenrechtsrat einstimmig die Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNGP).13 Neben dem Verweis auf die bestehenden staatlichen Pflichten, die Menschenrechte zu schützen («responsibility to protect»), beziehen sich die UNGP auf die Verantwortung von Unternehmen, die Menschenrechte zu «achten» («responsibility to respect»). Diese Formulierung unterstreicht, dass Unternehmen völkerrechtlich nicht Träger*innen von menschenrechtlichen Pflichten («duty bearers») sind, aber dennoch Einigkeit darüber besteht, dass sie eine menschenrechtliche Verantwortung tragen. Im Zentrum dieser Verantwortung steht die Durchführung einer menschenrechtlichen Sorgfaltsprüfung.

Zwar sind die UNGP wie andere Beschlüsse des Menschenrechtsrats formell nicht bindend, sie haben jedoch in kürzester Zeit Aufnahme in zahlreiche nationale und internationale Regulierungen gefunden und sind heute als globaler Referenzrahmen anerkannt, wie menschenrechtliche Auswirkungen von wirtschaftlichen Aktivitäten identifiziert und beurteilt werden sollen.14

Inhalt der Sorgfaltspflicht in den UNGP.

Die in den UNGP verankerte menschenrechtliche Sorgfaltspflicht sieht vor, dass Unternehmen neben den unternehmerischen Risiken auch die Risiken einer Menschenrechtsverletzung in die unternehmerische Sorgfaltsanalyse einbeziehen. Der für Unternehmen massgebende Risikobegriff erfährt dadurch eine substanzielle Erweiterung, die sich in den Kriterien für die Sorgfaltspflicht niederschlägt und diese als ganzheitliches Konzept begreift. Die Sorgfaltspflicht wird damit zum zentralen Element bei der Wahrung der menschenrechtlichen Verantwortung von Unternehmen.15 Sie enthält die folgenden Kernelemente, die mit der Formulierung einer menschenrechtlichen Unternehmenspolitik und der Beteiligung an oder Schaffung von Abhilfemechanismen ergänzt werden:16

  1. Identifikation und Bewertung von tatsächlichen oder potenziellen nachteiligen menschenrechtlichen Auswirkungen, die ein Unternehmen verursacht («cause»), zu denen es beiträgt («contribute to») oder mit denen es aufgrund seiner Tätigkeiten, Produkte oder Dienstleistungen unmittelbar verbunden ist («directly linked to»);
  2. Integration der Erkenntnisse aus den menschenrechtlichen Folgenabschätzungen in allen relevanten Verfahren des Unternehmens und Ergreifen der notwendigen Massnahmen, um nachteilige menschenrechtliche Auswirkungen zu stoppen, zu verhindern oder zu mildern;
  3. Überprüfung der Effektivität der ergriffenen Massnahmen und Verfahren;
  4. Kommunikation darüber, wie das Unternehmen negative menschenrechtliche Auswirkungen begegnet und mithilfe welcher Verfahren es den Respekt für die Menschenrechte in der Praxis umsetzt.

Der Umfang der Sorgfaltspflicht ist u. a. von der Grösse des Unternehmens, den damit verbundenen menschenrechtlichen Risiken sowie der Art und des Kontexts der Geschäftstätigkeit abhängig.17 Die Kernelemente dieser Sorgfaltspflicht wurden in den 2011 revidierten OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen18, der 2017 angepassten Tripartite Declaration of Principles concerning Multinational Enterprises and Social Policy19 der ILO sowie weiteren internationalen Instrumenten und nationalen Gesetzgebungen im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte übernommen.20 In der Schweiz bildeten diese vier Elemente der Sorgfaltspflicht das Kernstück der bereits erwähnten Konzernverantwortungsinitiative.21

Der im August 2021 erschienene dritte revidierte Entwurf für ein internationales und verbindliches UNO-Abkommen zur Regulierung der Aktivitäten von Unternehmen in Bezug auf die Respektierung der Menschenrechte orientiert sich ebenfalls an diesem Verfahren.22 Schliesslich bezieht sich auch der am 23. Februar 2022 publizierte Entwurf der Europäischen Kommission für eine Richtlinie zur Sorgfaltspflicht von Unternehmen in den Bereichen Menschenrechte und Umwelt auf die Sorgfaltsprüfung gemäss den UNGP und den OECD-Leitsätzen.23

Regulatorische Ansätze zur Förderung einer verantwortungsvollen Unternehmensführung ausserhalb der Schweiz

Nichtfinanzielle Berichterstattungs- und Offenlegungspflichten

Eine der ersten verbindlichen Massnahmen im Bereich der verantwortungsvollen Unternehmensführung in Europa war die EU-CSR-Richtlinie 2014/95/EU.24 Sie verpflichtet die EU-Mitgliedstaaten, auf innerstaatlicher Ebene erhöhte Anforderungen zur nichtfinanziellen Berichterstattung an grosse Unternehmen (ab 500 Mitarbeitenden) zu stellen. Die Richtlinie verlangt, dass Unternehmen im Rahmen der jährlichen Bilanzberichterstattung u. a. zu Auswirkungen der unternehmerischen Tätigkeit auf «Umwelt-, Sozial-, und Arbeitnehmerbelange, auf die Achtung der Menschenrechte und auf die Bekämpfung von Korruption und Bestechung», zum Geschäftsmodell und den unternehmerischen Sorgfaltsprüfungsprozessen Stellung nehmen.25 Weitere spezifische Nachhaltigkeitsberichterstattungspflichten enthält die EU-Verordnung 2019/2088 über nachhaltigkeitsbezogene Offenlegungspflichten im Finanzdienstleistungssektor.26

Offenlegungspflichten gibt es auch im Kontext der modernen Sklaverei und des Menschenhandels. Der UK Modern Slavery Act27, der Australian Modern Slavery Act28 und der California Transparency in Supply Chains Act29 verlangen von grossen Unternehmen, ihre Bemühungen zur Abschaffung von Menschenhandel und Sklaverei innerhalb ihrer Lieferkette offenzulegen. Allerdings verpflichtet nur das australische Gesetz die Unternehmen, zu den vorgegebenen Themen inhaltlich Stellung zu nehmen. Die anderen beiden überlassen die Form und den Inhalt der Berichterstattung den Unternehmen, sodass diese bspw. auch feststellen dürfen, keine Massnahmen in den Bereichen Menschenhandel und der modernen Sklaverei umgesetzt zu haben.30

Sektion 1502 des Dodd-Frank Act von 2010 beinhaltet eine Informationspflicht für börsengelistete Unternehmen in den USA, die Konfliktmineralien aus der Demokratischen Republik Kongo und angrenzenden Ländern zur Herstellung von Produkten verwenden. Diese Unternehmen müssen darlegen, welche unternehmerischen Massnahmen sie zur Einhaltung der Sorgfaltspflicht in der Beschaffungskette solcher Mineralien treffen.31 Eine der ersten Offenlegungsinitiativen im Bereich Konfliktmineralien war der sogenannte Kimberley-Prozess, der 2003 eine Zertifizierung für Rohdiamanten einführte. Die Beschränkung des Handels auf zertifizierte Rohdiamanten soll verhindern, dass der Erlös aus dem Handel mit Rohdiamanten aus Konfliktgebieten zur Finanzierung der bestehenden Konflikte, z. B. durch Waffenkäufe, verwendet wird.32

Nichtfinanzielle Berichterstattungs- und Offenlegungspflichten können grundsätzlich dazu beitragen, dass sich Unternehmen verstärkt mit (gewissen) menschenrechtlichen Themen auseinandersetzen und gegenüber der Öffentlichkeit darlegen, welche Massnahmen sie in diesen Bereichen ergreifen.33
In der Praxis zeigt sich aber, dass allgemein gehaltene Berichterstattungs- und Offenlegungspflichten oft nicht die erwünschte Wirkung erzielen.34 Deshalb hat die EU-Kommission 2021 einen Vorschlag für eine neue Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung unterbreitet. Dieser enthält detaillierte Põichten, was eine unternehmerische Nachhaltigkeitsberichterstattung beinhalten muss, und erweitert diese Berichterstattungspõicht auf KMUs.35

Der themenspezifische Ansatz – Sorgfaltspflichten für gewisse Bereiche

Neben nichtfinanziellen Berichterstattungspõichten wurden in den letzten Jahren immer mehr regulatorische Initiativen zur Umsetzung thematischer Sorgfaltspflichten umgesetzt:

  • Holz und Holzerzeugnisse: Noch vor der Verabschiedung der UNGP erliess das Europäische Parlament mit der Holzhandelsverordnung 995/2010, die 2013 in Kraft trat, die ersten verbindlichen Sorgfaltspflichtenregelungen im Bereich Umwelt. Die Verordnung verpflichtet Unternehmen, mittels eines Risikobewertungs- und Risikominderungsverfahrens entlang der gesamten Lieferkette das Risiko zu reduzieren, dass Holz und Holzerzeugnisse aus illegalem Holzschlag importiert werden.36
  • Konfliktmineralien: Eine menschenrechtliche Sorgfaltspflicht für Mineralien aus Konflikt- und Hochrisikogebieten verlangt die am 1. Januar 2021 in Kraft getretene EU-Verordnung 2017/821.37 Ziel der Verordnung ist es, dass Unternehmen entlang der gesamten Lieferkette tatsächliche und potenzielle Risiken im Zusammenhang mit der Beschaïung von bestimmten Konfliktmineralien – Zinn, Tantal, Wolfram, deren Erzen und Gold – identifizieren und schädliche Auswirkungen auf die Menschenrechte verhindern oder mildern. Die Verordnung verpõichtet alle importierenden natürlichen und juristischen Personen zu einer Reihe von Massnahmen im Managementsystem, die im Einklang mit den UNGP und den OECD-Leitsätzen für multinationale Unternehmen stehen.
  • Kinderarbeit und Zwangsarbeit: 2019 hat das niederländische Parlament den «Child Labour Due Diligence Act»38 verabschiedet, der Unternehmen zur Einführung einer Sorgfaltspflicht im Bereich Kinderarbeit verpflichten soll.39 Dieses Gesetz ist nicht in Kraft, da zum einen die Ausführungsbestimmungen fehlen und die niederländische Regierung zum andern eine Gesamtevaluation ihrer Politik zur verantwortungsvollen Unternehmensführung vornimmt (vgl. weiter unten). Im August 2021 hat sich der australische Senat (Erstrat) zudem für einen Gesetzesentwurf ausgesprochen, der die Einfuhr von Waren, die ganz oder teilweise unter dem Einsatz von Zwangsarbeit hergestellt wurden, verbietet.40

Die Verpflichtung zur Umsetzung menschenrechtlicher Sorgfaltsprüfungen in einzelnen thematischen Bereichen – und nicht nur die Berichterstattung darüber – hat den Vorteil, dass Unternehmen gezielt Massnahmen ergreifen, um negative Auswirkungen auf die infrage stehenden Menschenrechte zu verhindern oder zu mildern. Zudem können bei diesem Ansatz thematische oder sektorielle Bedürfnisse in die Gesetzgebungen einbezogen werden.

Allerdings besteht die Gefahr, dass in verschiedenen Bereichen tätige Unternehmen mit einer Vielzahl von rechtlich divergierenden Vorgaben konfrontiert sein können. Aus menschenrechtlicher Sicht ist insbesondere die mit diesem Ansatz verbundene Selektivität problematisch, da Menschenrechte in allen Wirtschaftssektoren eine Rolle spielen und eine Hierarchisierung zwischen einzelnen Rechten dem Grundsatz der Unteilbarkeit der Menschenrechte zuwiderläuft.41

Good Practice: SektorspeziHsche Leitsätze der OECD

Neben den allgemeinen Leitsätzen für multinationale Unternehmen hat die OECD auch sechs sektorspezifische Leitfäden publiziert, um ein gemeinsames Verständnis zwischen Regierungen, Unternehmen, der Zivilgesellschaft und Arbeitnehmenden hinsichtlich der Umsetzung von Sorgfaltspõichtenregelungen zu gewährleisten:

  • für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht für ein verantwortungsvolles Firmenkredit- und Emissionsgeschäft (2020);
  • für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht zur Förderung verantwortungsvoller Lieferketten in der Bekleidungs- und Schuhwarenindustrie (2020);
  • zu praktischen Massnahmen für Unternehmen zur Bestimmung und Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit in Lieferketten für Minerale (2020);
  • für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht zur Förderung verantwortungsvoller Lieferketten für Minerale aus Konflikt- und Hochrisikogebieten (3. Auflage, 2019);
  • für die Erfüllung der Sorgfaltspflicht zur konstruktiven Stakeholderbeteiligung im Rohstoffsektor (2017);
  • für verantwortungsvolle landwirtschaftliche Lieferketten (2016).

Allgemeine gesetzliche Sorgfaltspflichten – der aktuelle Trend in Europa

Als erstes Land hat Frankreich 2017 eine umfassende menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflicht für grosse Unternehmen gesetzlich in seinem Handelsgesetzbuch (Code de Commerce) verankert.42 Im Juni 2021 folgten Deutschland43 (vgl. Beispiel) und Norwegen44, die beide spezifische gesetzliche Grundlagen schaffen.45 Alle drei Gesetze erfüllen wesentliche – wenn auch nicht immer alle – in den UNGP enthaltene Anforderungen an die menschenrechtliche Sorgfaltspflicht. Ansonsten weisen sie aber grosse Unterschiede hinsichtlich der Beweggründe, des Geltungsbereichs und des Umfangs der Sorgfaltspflicht auf.

Beispiel: Deutsches «Lieferkettengesetz»

Am 16. Juli 2021 verabschiedete der Bundestag in Deutschland das Lieferkettensorgfaltspflichtgesetz46. In § 3 werden die Sorgfaltspflichten aufgeführt:

Unternehmen sind dazu verpflichtet, in ihren Lieferketten die in diesem Abschnitt festgelegten menschenrechtlichen und umweltbezogenen Sorgfaltspflichten in angemessener Weise zu beachten mit dem Ziel, menschenrechtlichen und umweltbezogenen Risiken vorzubeugen oder sie zu minimieren oder die Verletzung menschenrechtsbezogener oder umweltbezogener Pflichten zu beenden. Die Sorgfaltspflichten enthalten:

  1. die Einrichtung eines Risikomanagements
  2. die Festlegung einer betriebsinternen Zuständigkeit
  3. die Durchführung regelmässiger Risikoanalysen
  4. die Abgabe einer Grundsatzerklärung
  5. die Verankerung von Präventionsmassnahmen im eigenen Geschäftsbereich und gegenüber unmittelbaren Zulieferern
  6. das Ergreifen von Abhilfemassnahmen
  7. die Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens
  8. die Umsetzung von Sorgfaltspflichten in Bezug auf Risiken bei mittelbaren Zulieferern und
  9. die Dokumentation und die Berichterstattung

Ergänzend zur umfassenden Sorgfaltspflichtenregelung sieht § 20 des deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes vom 16. Juli 2021 (Handreichungen) vor, dass weitere, branchenspezifische Umsetzungshilfen bereitgestellt werden:

«Die zuständige Behörde veröffentlicht branchenübergreifende oder branchenspezifische Informationen, Hilfestellungen und Empfehlungen zur Einhaltung dieses Gesetzes und stimmt sich dabei mit den fachlich betroffenen Behörden ab.»

Ein zentraler Beweggrund für die Schaffung des norwegischen Gesetzes war neben dem Schutz der Menschenrechte, dass die allgemeine Öffentlichkeit darüber informiert sein soll, wie Unternehmen negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte begegnen.47 Das deutsche Gesetz hingegen ist eine Reaktion auf die klare Nichterfüllung der Erwartungen des Nationalen Aktionsplans zur Umsetzung der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) durch Unternehmen. Anstatt der verlangten 50 Prozent hatten nur 13–19 Prozent der Unternehmen die im NAP enthaltenen Anforderungen an die Umsetzung einer Sorgfaltspflicht für die Berichtsperiode erfüllt.48

Alle drei Erlasse beschränken ihre Anwendbarkeit zudem auf Unternehmen ab einer gewissen Grösse. Das norwegische Gesetz ist auf Unternehmen mittlerer Grösse (ab 50 Mitarbeitenden), das deutsche auf grosse (ab 1000 Mitarbeitenden)49 und das französische auf sehr grosse Unternehmen (ab 5000 Mitarbeitenden)50 anwendbar. Sowohl das deutsche als auch das französische Gesetz verlangen von Unternehmen neben einer menschenrechtlichen auch eine umweltbezogene Sorgfaltsprüfung.

Im März 2021 wurde auch in den Niederlanden ein Gesetzesvorstoss für verantwortungsvolles und nachhaltiges unternehmerisches Handeln eingereicht. Dieser sieht ebenfalls eine umfassende Sorgfaltspflicht für die Bereiche Menschenrechte und Umwelt für grosse Unternehmen vor.51 Der Vorstoss erfolgte vor dem Hintergrund einer Gesamtevaluation der niederländischen Politik über eine verantwortungsvolle Unternehmensführung.52 Bei Annahme des Gesetzes würde aufgrund seines weniger weit reichenden Anwendungsbereichs der bislang nicht in Kraft getretene Child Labour Due Diligence Act aufgehoben (vgl. weiter oben).

Neben einzelnen europäischen Ländern war die EU in den letzten Jahren eine der treibenden Kräfte bei der Förderung einer umfassenden und verbindlichen Sorgfaltspflicht in den Bereichen Menschenrechte und Umwelt. Die «Sustainable Corporate Governance Initiative» hat das Ziel, «die Interessen von Unternehmen, Aktionären, Managern und Interessenträgern sowie der Gesellschaft besser miteinander in Einklang [zu] bringen» und Unternehmen dabei zu unterstützen, «Nachhaltigkeitsfragen in ihren eigenen Geschäftsabläufen und Wertschöpfungsketten besser zu steuern, was soziale Standards und Menschenrechte, Klimawandel, Umweltbelange usw. anbelangt».53 Am 23. Februar 2022 legte die EU-Kommission nun ihren Vorschlag für eine Richtlinie über die Nachhaltigkeitspflichten von Unternehmen vor.23 Der Vorschlag beinhaltet menschenrechts- und umweltbezogene Sorgfaltspflichten, die auf dem Konzept der UNGP und der OECD-Leitsätze aufbauen. Geschäftsleitungen müssen zudem dafür sorgen, dass diese Sorgfaltspflichten in die Unternehmensstrategie eingebunden, umgesetzt und überwacht werden. Die Sorgfaltspflichten gelten grundsätzlich für Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitenden und einem jährlichen Nettoumsatz von mind. EUR 150 Mio. weltweit, die nach dem Recht eines Mitgliedstaats errichtet wurden. Für Unternehmen, die in besonders risikobehafteten Bereichen wie bspw. im Textil- oder Rohstoffsektor tätig sind, gelten die Sorgfaltspflichten bereits, wenn sie mehr als 250 Mitarbeitende beschäftigen und einen Jahresumsatz von mehr als EUR 40 Mio. erreichen. Für in der EU tätige Unternehmen aus Drittstaaten wie der Schweiz gelten die Sorgfaltspflichten, wenn sie mehr als EUR 150 Mio. oder – in Risikosektoren – mehr als EUR 40 Mio. in der EU erwirtschaften.54

Good Practice: OECD-Leitfaden

2011 verabschiedete die OECD den Leitfaden zur Erfüllung der Sorgfaltspflicht für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln. Er unterstützt Unternehmen praxisnah bei der Umsetzung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen.

Argumente, die für die Einführung einer EU-weiten Sorgfaltspflichtenregelung im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte sprechen, sind die länderübergreifende Harmonisierung der anwendbaren Regeln, damit verbunden die Schaffung von Rechtssicherheit für alle in der EU ansässigen/tätigen Unternehmen sowie gleiche und faire Wettbewerbsbedingungen («level playing field»). Es wird darauf hingewiesen, dass andernfalls in naher Zukunft ein regulatorischer Flickenteppich entstehen könnte, da auch andere als die zuvor genannten Länder begonnen haben, ihre Gesetzgebung zur verantwortungsvollen Unternehmensführung zu überarbeiten.55 Aus menschenrechtlicher Sicht ist die Einführung einer umfassenden Sorgfaltspflicht ebenfalls die bevorzugte Variante, da zum einen Unternehmen aus allen wirtschaftlichen Sektoren miteinbezogen werden und zum anderen keine Priorisierung von Menschenrechten erfolgt.

Der Schweizer Weg – ein Anfang, aber nicht das Ende

Wie bereits einführend angesprochen, wurde am 29. November 2020 die Konzernverantwortungsinitiative – die eine umfassende Sorgfaltspflicht für Schweizer Unternehmen verankern wollte – zwar von einer Mehrheit der Stimmbevölkerung gutgeheissen, gleichzeitig jedoch von der Mehrheit der Kantone verworfen. Da kein Referendum ergriffen wurde, traten die vom Parlament im Juni 2020 verabschiedeten nichtfinanziellen Berichterstattungspflichten und die thematischen Sorgfaltspflichten in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit in Kraft.56 Die neuen Bestimmungen wurden in das bestehende Obligationenrecht integriert und durch eine Verordnung des Bundesrats mit Ausführungsbestimmungen präzisiert. Die Verordnung trat am 1. Januar 2022 in Kraft.57

Die Gesetzesänderung beinhaltet, dass grosse Unternehmen mit einer Bilanzsumme von mind. CHF 20 Mio. / einem Umsatzerlös von mind. CHF 40 Mio. und mind. 500 Vollzeitstellen im Jahresdurchschnitt verpflichtet sind, jährlich einen Bericht mit Informationen zu nichtfinanziellen Belangen zu verfassen.58 Darunter fallen Informationen zu Umwelt-, Sozial- und Arbeitnehmendenbelangen, der Achtung der Menschenrechte und der Bekämpfung der Korruption im In- und Ausland. Die Berichterstattung soll zu einem besseren Verständnis des Geschäftsverlaufs, des Geschäftsergebnisses, der Lage des Unternehmens und – soweit dies für das Verständnis notwendig ist – der Auswirkungen der Unternehmenstätigkeit auf verschiedene Anspruchsgruppen (Stakeholder) führen.59

Die Sorgfaltspflichten in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit beinhalten u. a. die Errichtung eines Managementsystems und die Festlegung einer Lieferkettenpolitik, die Ermittlung und Bewertung der Risiken in der Lieferkette sowie eine jährliche Berichterstattung.60 Im Zusammenhang mit der Sorgfaltspflicht zu Konfliktmineralien ist überdies eine Prüfung durch eine unabhängige Fachperson, z. B. eine Revisionsgesellschaft, vorgeschrieben.61 Über Ausführungsbestimmungen kann der Bundesrat festlegen, welche Unternehmen (z. B. KMUs) von den Sorgfaltspflichten ausgenommen sind, und deren Inhalt weiter präzisieren.62

Mit dieser Lösung will sich die Schweiz an den geltenden EU-Regelungen zur nichtfinanziellen Berichterstattung sowie zu den Sorgfaltspflichten zu Konfliktmineralien orientieren. Überdies sollen sich die Bestimmungen zu den Sorgfaltspflichten an die entsprechenden OECD-Leitfäden zu Konfliktmineralien/ Kinderarbeit sowie den niederländischen Child Labour Due Diligence Act anlehnen.

Mit Blick auf die internationalen Entwicklungen in der EU und anderen Ländern reiht sich die Schweiz mit dieser Gesetzesänderung im Mittelfeld ein. Sie hat zwar erste verbindliche Schritte hin zur Durchsetzung der menschenrechtlichen Verantwortung von Unternehmen unternommen, geht jedoch weniger weit als z. B. Deutschland, Frankreich und Norwegen oder die UNGP und die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen. Die zuvor aufgelisteten Vor- und Nachteile der nichtfinanziellen Berichterstattung sowie der thematischen Sorgfaltspflicht gelten analog auch für die Schweizer Bestimmungen.

Fazit

Die Erfahrungen belegen, dass die Selbstregulierung von Unternehmen und unverbindliche staatliche Massnahmen regelmässig nicht ausreichen, damit Unternehmen ihrer menschenrechtlichen Verantwortung gemäss UNGP und den OECD-Leitsätzen nachkommen und negativen Auswirkungen auf die Menschenrechte angemessen begegnen. Deshalb haben einzelne Staaten und die EU im Rahmen ihrer Rechtsetzungskompetenz begonnen, Unternehmen eine menschenrechtliche Achtungspflicht («responsibility to respect») aufzuerlegen.

Beginnend mit der nichtfinanziellen Berichterstattung u. a. zu menschenrechtlichen Themen, gefolgt von thematischen Sorgfaltspflichten zu Konfliktmineralien und Kinderarbeit, gab es in der jüngsten Vergangenheit immer mehr Staaten – u. a. Frankreich, Deutschland und Norwegen –, die eine umfassende menschenrechtliche Sorgfaltspflicht in nationalen Gesetzen verankert haben. Andere europäische Staaten, wie auch die EU, stehen kurz davor, eine solche Pflicht einzuführen.

Diese dynamischen regulatorischen Entwicklungen im Bereich der verantwortungsvollen Unternehmensführung sind auch für eine offene Volkswirtschaft wie die Schweiz von Bedeutung. In diesem Sinne hat auch der Bundesrat wiederholt betont, dass es wichtig ist, das eigene gesetzgeberische Vorgehen darauf abzustimmen.

Die aktuellen Schweizer Bestimmungen zur nichtfinanziellen Berichterstattung und die thematischen Sorgfaltspflichten zu Kinderarbeit und Konfliktmineralien, die nur für grosse Unternehmen gelten, erfüllen diesen Anspruch nur teilweise.63 Zudem wurde verschiedentlich belegt, dass beide Ansätze auch für die vom Gesetz erfassten Unternehmen nicht die gewünschte Wirkung erzielen. Für die in EU-Ländern tätigen Schweizer Unternehmen werden die neuen Schweizer Bestimmungen jedenfalls nur von untergeordneter Bedeutung sein, da sie sich kurz- oder mittelfristig den weiter gehenden Bestimmungen der Nachbarländer und der EU anpassen werden müssen. Obschon die neuen Regeln zur nichtfinanziellen Berichterstattung und den Sorgfaltspflichten zu Konfliktmineralien und Kinderarbeit gerade erst in Kraft getreten sind, lässt sich bereits jetzt festhalten, dass auch in der Schweiz weitere Schritte hin zu einer umfassenden menschenrechtlichen Sorgfaltsprüfung folgen dürften und müssen.

Ungeachtet des regulatorischen Umfelds stehen immer mehr Unternehmen und Unternehmensverbände der Einführung einer allgemeinen Sorgfaltspflicht positiv gegenüber. Neben den Argumenten der Rechtssicherheit und gleichen und fairen Wettbewerbsbedingungen («level playing field») kann eine klare Verpflichtung zur Einhaltung menschenrechtlicher Standards Unternehmen auch eine bessere Verhandlungsposition im Rahmen ihrer (aussereuropäischen) Geschäftsbeziehungen innerhalb der Lieferkette und darüber hinaus verschaffen. Weitere positive Effekte sind eine bessere Reputation des Unternehmens und eine höhere Attraktivität für Arbeitnehmende, Geschäftsbeziehungen, Investierende und Kund*innen. Alle diese Interessengruppen haben steigende Erwartungen, dass sich Unternehmen menschenrechts- und umweltkompatibel verhalten.64

In diesem Sinne ist die Implementierung einer umfassenden menschenrechtlichen Sorgfaltsprüfung für Staaten und Unternehmen nicht primär mit Risiken verbunden, sondern bietet die Chance, unternehmerische Tätigkeiten langfristig nachhaltig, innovativ und gesellschaftsverträglich zu gestalten.

Empfehlungen

An die Legislative

Ein starker Schutz der Menschenrechte in der Schweiz heisst:

a Eine neue gesetzliche Grundlage legt eine umfassende menschenrechtliche Sorgfaltspflicht für alle Unternehmen fest. Diese basiert auf den internationalen Standards der UNGP und der OECD-Leitsätze und ermöglicht Unternehmen eine risikobasierte Umsetzung.
b Innerhalb der gesamten Rechtsordnung herrscht Kohärenz bezüglich der Anforderungen an die Unternehmen zur Umsetzung einer menschenrechtlichen Sorgfaltsprüfung.
c Gesetzliche Anreize fördern die Umsetzung der menschenrechtlichen Verantwortung durch Unternehmen, z. B. indem menschenrechtliche Kriterien im Rahmen des öffentlichen Beschaffungswesens (BöB) oder von Freihandelsabkommen miteinbezogen werden.

An die rechtsanwendenden Behörden

Ein starker Schutz der Menschenrechte in der Schweiz heisst:

d «Lead by example»: Die rechtsanwendenden Behörden ziehen im Rahmen eigener wirtschaftlicher Aktivitäten menschenrechtliche Aspekte mit ein und gehen dadurch mit gutem Beispiel voran.
e Eine klare Kommunikationsstrategie informiert Unternehmen darüber, was von ihnen bei der Umsetzung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht erwartet wird.
Fussnoten

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