Historique : La fin de la Commission pour l’égalité du canton de Zoug

Les institutions pour l’égalité rencontrent de nombreuses difficultés dans le canton de Zoug. Ainsi, le Bureau de l’égalité créé en 1991 par le Grand Conseil du canton de Zoug n’a survécu que 4 ans – il fut supprimé en 1995. Trois ans plus tard, le Grand Conseil a décidé de créer une Commission de l’égalité entre femmes et hommes, limitée à 4 ans. Le mandat de cette commission fut prolongé deux fois, en 2002 et en 2006, à chaque fois pour 4 ans. Le 2 février 2010, le Conseil d’Etat a demandé au Grand Conseil de poursuivre la commission spécialisée pour 8 ans, avec une structure appropriée et une nouvelle appellation, «Commission pour l’égalité des chances entre femmes et hommes». Le 28 octobre 2010, le Grand Conseil a rejeté la proposition à une voix près. Ainsi, le mandat de l’ancienne commission a pris fin le 31 décembre 2010. Les projets qu’elle avait élaborés furent arrêtés, notamment le plan d’action pour le projet sur l’égalité pendant la législature 2011-2014. Plusieurs associations et personnes ont fait recours par la suite auprès du Tribunal fédéral. Elles ont demandé à ce que le canton de Zoug soit obligé de mettre en œuvre les projets pour la promotion de l’égalité entre femmes et hommes.

Les bases légales applicables

L’art. 8 al. 2, deuxième phrase, de la Constitution fédérale exige que la loi sur l’égalité veille au respect de l’égalité entre les femmes et les hommes en droit et en fait, notamment dans les domaines de la famille, de l’instruction et du travail. Conformément au paragraphe 5 al. 2 de la Constitution cantonale, le canton de Zoug doit promouvoir la concrétisation d’une véritable égalité entre hommes et femmes. Selon l’art. 2 let. a de la Convention de l’ONU sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (ci-après Convention CEDEF), les Etats parties s’obligent finalement «à poursuivre par tous les moyens appropriés et sans tarder une politique tendant à éliminer la discrimination à l’égard des femmes», et à cette fin, «à assurer par voie de législation ou par d’autres moyens appropriés l’application effective dudit principe».

Le Tribunal fédéral a-t-il le droit de contrôler l’inaction du législateur cantonal?

L’arrêt du Tribunal fédéral du 21 novembre 2011 traite tout d’abord d’aspects délicats d’entrée en matière, donc de la question de savoir si le Tribunal fédéral a le devoir de traiter le recours matériellement. L’enjeu est capital étant donné que lors de la mise en œuvre de mandats législatifs en matière de droits fondamentaux ou de droits humains, la question de savoir si et comment on peut intervenir contre une mise en œuvre insuffisante ou une inaction totale des autorités législatives du canton peut toujours se poser. Ce qui est décisif pour le Tribunal fédéral dans le cas d’espèce, c’est le fait que les recourants ont pu s’appuyer sur un mandat de la Constitution et de la Convention CEDEF suffisamment précis et faire valoir que cette inaction lésait leurs droits fondamentaux et humains. Leur légitimation à faire recours a également été approuvée. «Certes, ils ne sont ni plus ni moins touchés que d’autres habitants du canton de Zoug, mais une telle condition n’est pas nécessaire dans la mesure où un arrêté est demandé, c’est-à-dire une règle générale et abstraite, respectivement organisationnelle qui, selon la définition, s’adressera à tous les sujets de droit visés par la loi (…), (Consid. 2.6)». Le Tribunal fédéral est donc entré en matière sur la demande des recourants, selon laquelle le canton de Zoug devrait être obligé de créer une nouvelle base légale pour la mise en place d’une commission ou d’un bureau spécialisé.

Quelle est la situation de l’égalité dans le canton de Zoug?

A la suite de cela, le Tribunal fédéral a exposé de manière remarquablement détaillée la situation insatisfaisante de l’égalité dans le canton de Zoug, notamment dans les domaines de la famille, de l’instruction et du travail (Consid. 4). Pour ce faire, il s’est basé sur des données de l’Office fédéral de la statistique, sur le rapport sur l’égalité du canton de Zoug, sur le rapport de la Suisse de 2008 au Comité CEDEF, ainsi que sur le rapport alternatif des organisations non-gouvernementales. Il s’est avéré en conclusion qu’une égalité effective entre hommes et femmes n’est pas encore atteinte dans le canton de Zoug et que le mandat sur l’égalité, tel qu’il est exprimé dans la Constitution et dans la Convention CEDEF, ne pourrait pas être considéré comme rempli.

Quelles institutions et procédures peuvent être prises en considération?

Le Tribunal distingue à l’art. 8 al. 3, deuxième phrase, Cst., un mandat d’aménagement social: les autorités des communes, des cantons et de la Confédération doivent éliminer par des mesures ciblées les structures et les stéréotypes discriminatoires (Consid. 3.1). La Constitution n’énonçant toutefois aucune mesure ou instrument concret, elle laisse aux communes une marge de manœuvre considérable. La Loi fédérale sur l’égalité entre femmes et hommes (Loi sur l’égalité) de 1995 a certes posé les fondements pour le Bureau fédéral de l’égalité, mais n’exige cependant pas des cantons qu’ils mettent en place des structures comparables. Toutefois, la plupart des cantons ont pris les mesures institutionnelles et organisationnelles pour l’incitation à l’égalité en créant des bureaux de l’égalité, des commissions ou des départements spécialisés au sein de l’administration. Même si ces institutions sont adaptées et largement répandues, d’autres mesures pourraient également mener vers le même but. Par exemple, par la diffusion de directives (au sein de l’administration), la création d’un système de controlling ou de procédures de consultation spéciales. Sans oublier la formation des cadres ou le recrutement de personnel spécialisé dans les directions (Consid. 5).

Discussion concernant les prescriptions de la CEDEF

Pour la concrétisation des obligations des institutions étatiques dans le domaine de l’égalité, le Tribunal invoque ensuite la Convention CEDEF et les documents du Comité CEDEF. Les Recommandations générales du Comité no 6 («mécanismes nationaux et publicité efficace», 1988) et no 28 («concernant les obligations fondamentales des Etats parties découlant de l’article 2 CEDEF», 2011) demandent aux Etats parties de créer des mécanismes et des institutions qui s’occupent de la planification, de la coordination et de la surveillance des stratégies visant la réalisation de l’égalité entre femmes et hommes et qui conseillent les administrations (Consid. 6.3ss). Il ressort des recommandations faites à la Suisse dans le cadre de son examen par le Comité, que non seulement la Confédération, mais également les cantons seraient obligés de mettre à disposition les connaissances spécifiques, les compétences et les ressources nécessaires à cet objectif. En revanche, on ne peut déduire aucune prescription obligatoire de la Convention CEDEF concernant une mise en place organisationnelle concrète. Au contraire, la Convention laisse aux Etats parties le choix des moyens appropriés (Consid. 6.6). Certes, le Tribunal fédéral ne qualifie pas les recommandations comme directement applicables et obligatoires, mais néanmoins, comme source juridique importante pour l’interprétation de la Convention, étant donné que ces déclarations proviennent d’un organe de contrôle de la Convention, muni d’une autorité spéciale en tant que commission d’experts.

Discours critique et demandes claires à l’adresse des autorités zougoises, mais rejet du recours

Du point de vue du Tribunal fédéral, la situation dans le canton de Zoug serait totalement incertaine concernant le par qui et le comment les projets d’égalité doivent être réalisés, soutenus et financés à l’avenir: «Cette situation peut compromettre ou même déjouer la mise en œuvre du mandat constitutionnel pour l’égalité entre femmes et hommes dans le canton de Zoug» (Consid. 5.4). En conclusion, le canton de Zoug n’est certes pas obligé du point de vue du droit constitutionnel et en vertu du droit public international de créer une commission pour l’égalité ou un bureau spécialisé. Il peut poursuivre le projet pour l’égalité par d’autres moyens également. Mais, il est nécessaire qu’il trouve une solution de remplacement pour la commission supprimée, c’est-à-dire qu’il doit éclaircir la question de savoir «par qui, comment et par quels moyens le projet d’égalité doit être mis en œuvre à l’avenir. Renoncer aux mesures étatiques (respectivement soutenues par l’Etat), serait contraire à la Constitution» (cf. Consid. 5.5 ; consid.7).

Selon le Tribunal fédéral, ce qui est finalement décisif pour l’appréciation du recours, c’est le fait que l’art. 2 let. a de la Convention CEDEF et l’art. 8 al. 3, deuxième phrase, Cst., expriment certes un mandat clair à l’adresse de la Confédération et des cantons, mais par contre, les autorités administratives ne seraient pas obligées du point de vue du droit international public et constitutionnel de créer un genre bien défini de mesures institutionnelles (Consid. 4 et 6.6). Le tribunal rejette par conséquent le recours.

Commentaire

Le Tribunal fédéral utilise la Convention CEDEF pour la concrétisation de l’article de la Constitution fédérale sur l’égalité, et se penche ainsi pour la première fois de manière détaillée aussi bien sur les Recommandations générales que sur les Recommandations finales de la Convention CEDEF faites à la Suisse. Le fait que le Tribunal fédéral considère ces documents comme un moyen important d’interprétation est tout à fait positif. Dans l’ensemble, l’arrêt devrait encourager les défenseurs des droits à se référer à la Convention CEDEF et il faut espérer qu’il contribuera aussi à ce que les tribunaux cantonaux prennent en considération de manière accrue les traités sur les droits humains.

Ce n’est pas la première fois que le Tribunal fédéral adresse un blâme dans le domaine de l’égalité à l’adresse des autorités (législatives) cantonales et qu’en même temps il rejette un recours. Toutefois, c’est la première fois qu’il se penche de manière approfondie sur les mesures institutionnelles et organisationnelles générales à caractère politique qui doivent garantir au niveau cantonal que les mandats sur l’égalité ancrés dans la Constitution fédérale et dans la Convention CEDEF soient réellement mis en œuvre. «L’Appel» adressé aux autorités cantonales exprimé dans la motivation de l’arrêt montre clairement que prescriptions dites «programmatiques» de la Constitution et de la Convention CEDEF, qui sont formulées publiquement aussi, et qui garantissent au législateur et au gouvernement une marge de manœuvre, ne doivent pas être considérées à tort comme facultatives et donc être ignorées. Ces obligations de garantie signifient au contraire que des mesures législatives efficaces ou internes à l’administration doivent être mises en place dans un délai raisonnable, afin d’éliminer les déficits. Cela n’est pas seulement valable pour la Convention CEDEF: d’autres conventions, telles que la Convention relative aux droits de l’enfant ratifiée par la Suisse, la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale et la Convention relative aux droits des personnes handicapées, non encore ratifiée, contiennent de tels mandats qui ne peuvent être concrétisés qu’à travers une stratégie appropriée et par la mise en œuvre des mesures institutionnelles nécessaires.

D’autres cantons devraient également se sentir concernés par cet arrêt. Le canton de Zoug n’est pas le seul ayant un déficit en matière d’égalité tout en ne disposant d’aucune institution suffisamment spécialisée ou d’un autre instrument d’égalité approprié. Le parcours mouvementé des institutions de promotion de l’égalité dans le canton de Zoug est représentatif du support politique et juridique de certaines structures sur l’égalité dans d’autres cantons: il n’est pas rare que leur statut soit précaire car limité dans le temps. Dans ces conditions, c’est la politique de l’égalité elle-même qui se trouve précarisée. Dans le cas où les mesures de remplacement exigées par le Tribunal fédéral ne seraient pas prises dans un délai approprié, se pose naturellement la question de savoir si un nouveau recours déposé à l’encontre du canton de Zoug pourrait mener à un jugement plus sévère du Tribunal, ainsi qu’à une décision en constatation.

Etant donné que la Suisse a entre-temps ratifié le Protocole facultatif à la Convention CEDEF et que le recours a été formellement rejeté, les recourants ont en principe la possibilité de demander une procédure de communication auprès du Comité CEDEF.