Un paquet de mesures pour alléger la charge de travail des organes conventionnels de l’ONU

La mise en œuvre des dix traités principaux de l’ONU relatifs aux droits humains fait l’objet d’un contrôle assuré par des comités d’expert-e-s. Appelés organes conventionnels, ceux-ci forment le socle du système international des droits humains. Leurs tâches centrales sont l’examen des rapports périodiques des Etats parties portant sur la mise en œuvre de leurs obligations découlant des traités, ainsi que le traitement des plaintes individuelles. Ces dernières années, ce système de surveillance de l’application des droits humains s’est toutefois heurté à des difficultés et des défis croissants.

La conclusion de traités supplémentaires et la mise sur pied des organes conventionnels correspondants, ainsi que l’augmentation du nombre de ratifications et, subséquemment, du nombre de rapports à soumettre, ont entraîné une surcharge de travail des Etats et des comités. De nombreux Etats parties ont fait parvenir leurs rapports avec du retard et certains ne les ont pas fait parvenir du tout. Ainsi, seuls les Etats ayant rempli leurs obligations en matière de présentation de rapports ont pu faire l’objet de critiques quant à leur application des droits humains, alors que ceux qui ont manqué à leurs obligations y ont échappé. En raison de la charge de travail supplémentaire, les comités ont, quant à eux, connu d’importants retards dans le traitement des rapports des Etats parties et dans le traitement des plaintes individuelles. Les ressources à disposition sont en effet restées inchangées et par conséquent n’ont plus suffi. Selon certaines estimations, si tous les Etats avaient rempli leurs obligations et soumis dans les délais leurs rapports, le manque de capacités aurait entraîné la faillite du système. De quoi porter un coup à la crédibilité de l’ensemble.

Malgré la nécessité de réformer le système et bien que des premières discussions sur le sujet aient eu lieu en 2002 déjà, ce n’est que le 9 avril 2014 que l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution pour le renforcement et l’amélioration du fonctionnement de l’ensemble des organes conventionnels des droits de l’homme (A/RES/68/268). Celle-ci comprend une série de mesures destinées à améliorer l’efficacité, la transparence et l’harmonisation du travail des organes conventionnels de l’ONU (voir à ce sujet l’article de la Newsletter du CSDH du 5 juin 2014). Les mesures principales sont:

• La mise sur pied des rapports étatiques sur la base d’une liste de questions à traiter. Cette liste est établie par l’organe conventionnel compétent et fournie aux Etats préalablement à la préparation des rapports (procédure simplifiée).
• Un temps de réunion supplémentaire pour les comités, afin de réduire les retards dans le traitement des rapports et de les éviter à l’avenir.
• La mise sur pied d’un document de base commun utilisé par tous les comités durant la procédure de rapport d’un Etat, ainsi que la limitation du volume des documents dans la procédure de rapport.
• Diverses mesures dans le domaine du renforcement des capacités (p. ex. formation, transferts de savoirs, etc.), afin de soutenir les Etats dans la procédure de rapport.
• Des économies principalement au niveau des frais d’impression et de traduction afin de financer les nouvelles mesures.

Rencontre du CSDH sur les effets potentiels de la réforme

Quel regard porter sur ce paquet de réformes? Permettra-t-il de compenser les lacunes du système? Et quels effets pratiques aura-t-il sur le travail des Etats dans le cadre de la procédure de rapport ainsi que sur le rôle des ONG? Afin d’apporter une première appréciation des effets des mesures adoptées, le CSDH a organisé le 19 août 2014 une rencontre. Intitulée UN Human rights treaty body reform: the outcome from a Swiss perspective », elle a réuni Sir Nigel Rodley, président du Comité des droits de l’homme de l’ONU, Patrick Egloff, directeur de la section Assemblée générale de l’ONU / ECOSOC du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), Prof. Frank Schürmann, directeur de l’Unité Protection internationale des droits de l’homme de l’Office fédéral de la justice et Manon Schick, directrice de la Section suisse d’Amnesty International. Issus de domaines d’activité différents, les participants ont proposé des évaluations divergentes des effets à long terme des mesures de réforme. L’analyse des effets a donc fait l’objet d’un débat entre les participants.

Objectifs et défis divers durant le processus de négociation

Comme l’a expliqué Patrick Egloff, les négociations menées dans le cadre du processus de réforme ont duré longtemps et ont eu de la peine à prendre forme. Les premières propositions de réforme remontent à la réforme générale de l’ONU en 2002. L’idée de réunir tous les organes conventionnels en un seul organe permanent et de permettre aux Etats de mettre sur pied un seul rapport sur l’ensemble des conventions des droits humains qu’ils ont ratifiées a cependant rapidement échoué. En 2009, Navi Pillay, alors Haut-Commissaire aux droits de l’homme, a initié un dialogue multiparti afin de développer des idées concrètes pour renforcer le système de traités de l’ONU. A la fin 2011, peu de temps avant la conclusion prévue du «Processus de Dublin», un groupe d’Etats réunis autour de la Russie («Cross-Regional Group») a exigé que le processus de réforme ne soit pas mené par la Haut-Commissaire, mais par les Etats. Le groupe est parvenu à réunir une majorité autour de lui au sein de l’Assemblée générale et a contribué en juillet 2012 à ce que le débat, principalement centré sur des aspects techniques à Genève, soit déplacé sur le terrain politique à New York. Les organisations des droits humains ont perçu cette prise de position du «Cross-Regional Group» comme une tentative de tuer dans l’œuf les véritables réformes engagées et d’affaiblir les organes conventionnels.

Le processus de réforme avait pour objectif d’apporter des solutions à diverses difficultés rencontrées. Outre l’amélioration de certains éléments techniques, il s’agissait avant tout d’harmoniser les méthodes de travail des différents comités dans l’examen des rapports nationaux. En outre, la Haut-Commissaire pour les droits de l’homme proposait un calendrier exhaustif afin d’améliorer la planification de l’ensemble des processus de tous les comités. L’idée était d’imposer à chaque Etat, sur la base d’un cycle de cinq ans, de soumettre à chaque organe conventionnel son rapport en vue d’un examen. De plus, même les Etats qui ne respectaient pas cette obligation auraient été soumis à un examen. Par ailleurs, des mécanismes concrets de suivi des recommandations des organes conventionnels ont été poursuivis durant le processus de réformes.

Une des difficultés mentionnées par Egloff était de ne pas perdre de vue les implications politiques des détails techniques ni l’objectif politique principal. En effet, le risque existait que les opposants aux réformes, qui disposaient d'excellentes connaissances techniques, exploitent certaines questions de procédure dans le seul but de ralentir le processus de négociation.

Un objectif central de la réforme était de renforcer la coordination internationale, à savoir non seulement les relations entre les différents organes conventionnels, mais également les relations des comités avec les Etats, la société civile et les rapporteurs spéciaux de l’ONU. Il s’agissait également d’améliorer la coordination au niveau national afin d’encourager les Etats parties à élaborer des rapports solides et à mettre en œuvre de manière plus complète les recommandations. En outre, il importait de contribuer à l’amélioration de l’accessibilité du système des organes conventionnels de l’ONU ainsi qu’à l’amélioration de leur visibilité. Outre une utilisation plus importante des nouvelles technologies de communication, il s’agissait également, entre autres, d’assurer un accès libre aux défenseurs des droits humains qui interagissent avec les organes conventionnels de l’ONU et, de ce fait, encourent des représailles dans certains pays.

Pour de nombreux acteurs, le maintien de l’indépendance des expertes et experts représentait un point essentiel pour la crédibilité et l’intégrité du système de surveillance. La Suisse, elle aussi, estimait qu’il était central qu’il existe des candidates et candidats qualifié-e-s qui puissent agir de manière indépendante vis-à-vis de leur pays d’origine. Les Etats critiques à l’égard des droits humains voyaient cette indépendance d’un mauvais œil et avaient pour objectif de faire adopter un code de conduite afin de pouvoir sanctionner les membres des comités encombrants et de limiter leur indépendance.

Enfin, divers acteurs exigeaient davantage de ressources pour le travail des organes conventionnels et le bureau du Haut-Commissariat pour les droits de l’homme. Le financement des éventuelles réformes représentait un défi de taille durant le processus. Navi Pillay proposait pour cette raison de mettre en place des mesures d’économie et de réinvestir les moyens ainsi engrangés dans ces réformes. Selon certaines estimations en effet, une limitation du nombre de pages des documents de l’ONU, qui doivent être traduites dans toutes les langues officielles de l’ONU, permettrait de réduire les coûts élevés de traduction de manière drastique.

Selon Egloff, la délégation suisse considérait certains facteurs comme centraux pour le bon fonctionnement du système et jugeait de ce fait nécessaire de les défendre. Il s’agissait notamment de l’indépendance des expertes et experts, du renforcement de la procédure de rapport et des recommandations qui en découlent pour les Etats, ainsi que des procédures de plaintes individuelles.

Résultats de la réforme et premières appréciations des acteurs centraux

Les différents acteurs ont émis des premières appréciations divergentes sur les résultats du processus de réforme.

Egloff, par exemple, a émis une opinion globalement positive sur le processus de réforme. Si pour lui les résultats ne représentent pas un «grand pas», il s’agit toutefois, vu les circonstances, des meilleurs résultats qu’il était possible d’envisager. Pour Egloff, la tentative du «Cross-Regional Group» d’affaiblir les organes conventionnels et l’attaque lancée contre l’indépendance des expert-e-s ont pu être contrées et de véritables améliorations ont pu être atteintes grâce à des solutions pragmatiques.

Sir Nigel, président du Comité des droits de l’homme, a surtout souligné l’amélioration essentielle qu’apporte le temps de réunion supplémentaire accordé aux comités. Il a toutefois reconnu que le temps de travail supplémentaire qui sera nécessaire serait difficilement compatible avec le statut bénévole du mandat. Il s’est par ailleurs dit convaincu que la procédure simplifiée serait bien acceptée par les Etats parties, rappelant les expériences positives vécues par le Comité des droits de l’homme avec cette procédure. En outre, avec cette nouvelle procédure, il ne serait plus aussi simple, selon lui, de soumettre les rapports avec un retard de plusieurs années. Enfin, Sir Nigel a souligné le rôle central attribué dans cette procédure à la société civile et aux institutions nationales des droits humains. Les comités sont en effet amenés à prendre en compte les informations des ONG. Si celles-ci entendent à l’avenir exercer une influence accrue, elles devront cependant établir des rapports alternatifs dès la création des listes de questions des comités.

Frank Schürmann s’est, quant à lui, réjoui des modifications procédurales dans ce domaine, qu’il estime centrales. Les mesures de réforme permettront ainsi aux organes conventionnels d’accroitre leur efficacité, de centrer leurs efforts sur les objectifs et d’assurer la qualité de leurs recommandations. A ses yeux, le processus de réforme pourrait en outre avoir un autre effet à long terme, à savoir une meilleure perception de la procédure de rapport par les acteurs internes et, par là-même, une amélioration de l’image et de la crédibilité des organes des droits humains.

Manon Schick, directrice de la Section suisse d’Amnesty International, s’est montrée en revanche convaincue que des efforts supplémentaires devaient être accomplis afin de mettre sur pied des systèmes appropriés de suivi des recommandations, l’impact concret de celles-ci pour les droits humains dans les pays concernés ne pouvant encore être mesuré clairement. Certes, a souligné Manon Schick, quelques améliorations ont été apportées, qui permettront de décharger quelque peu les organes conventionnels. Toutefois, des problèmes systémiques restent à résoudre: notamment les questions liées à la diffusion, à la mise en œuvre des recommandations ainsi qu’à leur accessibilité n’ont pas été suffisamment discutées.

Conséquences possibles pour la préparation des rapports nationaux en Suisse

Dans le cadre de la résolution, diverses modifications techniques ont été adoptées. Il est ainsi recommandé aux organes conventionnels de proposer aux Etats la procédure simplifiée de présentation de rapports. Cette procédure, qui jusqu’à présent n’était proposée, sur une base volontaire, que par le Comité des droits de l’homme, le Comité contre la torture et le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants, prévoit que les comités adressent aux Etats au début de chaque cycle de rapport des listes de points à traiter et ce, avant que l’Etat concerné ne commence la rédaction de son rapport. Des limites ayant été fixées en matière de volume, les rapports seront plus courts et mieux ciblés et l’efficacité de la procédure augmentée. Certes, dans la résolution, cette procédure est présentée uniquement comme une option possible. Toutefois, comme l’a souligné Sir Nigel, la rencontre des présidents des comités des organes conventionnels, qui a eu lieu en juin 2014, a montré qu’il existait une volonté commune d’introduire cette procédure dans tous les comités et d’harmoniser les méthodes de travail.

La Suisse a déjà accepté la procédure simplifiée pour deux comités. En cas de standardisation de cette procédure au niveau de tous les comités, il est possible d’espérer une réduction considérable de la charge de travail des offices fédéraux impliqués. D’aucuns ne voient cependant pas de différence significative entre la nouvelle procédure et la procédure classique, selon laquelle, lors de la mise sur pied d’un rapport, les recommandations issues du rapport précédent faisaient déjà office de listes de points à traiter. Comme l’a précisé Frank Schürmann, pour certains offices fédéraux, il est bon que les offices suisses impliqués soient contraints de se pencher à intervalles réguliers sur la mise en œuvre de toutes les dispositions des traités. Certes, cette contrainte disparaît avec la procédure simplifiée. Toutefois, les comités continueront de poser des questions générales aux Etats sur les nouvelles mesures qu’ils ont adoptées, même si celles-ci ne sont pas couvertes par la liste des points à traiter, ce qui devrait en principe maintenir cette réflexion, au moins en partie.

La résolution prévoit également la présentation à tous les comités d’un document de base commun abordant des questions générales (p. ex. les rapports entre les conventions et le droit national suisse ou le fédéralisme) afin d’éviter les doublons d’informations dans les rapports nationaux. Ainsi, une image cohérente des éléments qui se retrouvent dans toutes les procédures de rapports peut être assurée. La dernière mise à jour du document de base commun de la Suisse remontant à 2001, les rapports n’en font plus référence. La réforme représente ainsi pour la Suisse l’occasion de mettre sur pied dès que possible un nouveau document de base.

Par ailleurs, la limitation du volume d'informations à fournir devrait permettre un allégement de la charge de travail des offices compétents aux niveaux fédéral et cantonal. Pour que la mesure puisse prendre effet, il faudra encore – comme le précise Frank Schürmann – que les comités formulent des questions concises qui ne demandent pas d’explications trop détaillées. C’est en tout cas un des objectifs de la résolution et les présidences des comités de traités ont annoncé vouloir se baser sur les limites de mots fixées pour formuler leurs questions.

Renforcement des capacités et de la coordination pour une mise en œuvre plus complète des recommandations

Un des aspects centraux de la résolution est la décision de soutenir les Etats pour renforcer leurs capacités de mise en œuvre de leurs obligations et de mise sur pied des rapports. Ainsi, la résolution tient compte du manque de moyens de certains Etats (surtout africains) en proposant un renforcement des capacités.

La coordination, surtout entre les offices fédéraux et cantonaux, représente l’une des difficultés rencontrées par la Suisse. Ce thème aussi est abordé par la résolution. Certes, contrairement à ce qui avait été proposé par la Haut-Commissaire aux droits de l’homme, aucun mécanisme national en matière de coordination ou de présentation des rapports n’a été adopté. Toutefois, le point 20 de la résolution reconnaît que certains Etats profiteraient à ce que leur rapports soient mieux coordonnés au niveau national, et prie le Haut-Commissariat aux droits de l’homme de prévoir, dans le cadre de ses activités d’assistance technique, de prêter son concours à cet égard aux Etats parties. La Suisse est en bon chemin, puisque la Confédération souhaite créer un office chargé de coordonner les différentes procédures de rapports. Une proposition concrète est actuellement en examen.

Amélioration de la visibilité et de l’accessibilité et lutte contre les représailles

Dans le domaine de la communication, la résolution prévoit de diffuser les réunions publiques des organes conventionnels, précisant toutefois que cette mesure s’appliquera «aussitôt que possible». Aucun moyen supplémentaire précis n’est ici évoqué, ce qui fait craindre à Manon Schick que ce processus pourrait prendre du retard. A l’avenir, selon elle, des méthodes de travail différentes et notamment l’utilisation des médias sociaux seront nécessaires pour pouvoir communiquer avec les victimes de violation des droits humains et atteindre le plus grand nombre. En outre, le webcasting et les vidéoconférences représenteraient des outils précieux pour assurer l’accessibilité des séances aux ONG qui ne disposent pas des moyens de se déplacer à Genève.

Dans ce contexte, il importe de se pencher également sur le problème des représailles. Manon Schick a émis des craintes quant à la sécurité des représentantes et représentants des ONG, estimant que le risque de représailles imputables aux gouvernements était très élevé dans certains pays. La résolution condamne fermement tous les actes d’intimidation et de représailles dirigés contre les individus qui contribuent aux travaux des organes conventionnels. Il n’a cependant pas été possible, durant le processus de réforme, de se mettre d’accord sur des mécanismes ciblés de protection des représentantes et représentants de la société civile. En juin 2014, dans le cadre de la réunion des présidents des comité, il a été décidé que chaque organe conventionnels disposerait d’un point focal chargé de régler les questions liées aux représailles. En outre, des directives communes contre le problème des représailles doivent être développées.

Garantie de l’indépendance

Afin de tenir compte dans la résolution de l’appel de certains Etats de limiter l’indépendance des organes conventionnels et de mettre sur pied un code de conduite, il a été décidé d’opter davantage pour une formulation rappelant aux organes conventionnels qu’ils doivent agir dans le cadre de leur mandat et qu’ils doivent tenir compte du point de vue des Etats. La résolution n’évoque pas de code de conduite, mais encourage les comités conventionnels à examiner et évaluer leurs principes directeurs relatifs à l’indépendance. Le chiffre 35 réaffirme explicitement l’importance de l’indépendance et de l’impartialité des membres des organes conventionnels, ce qui, comme mentionné plus haut, correspond à un des souhaits exprimés par la Suisse.

Redistribution des ressources

Les effets économiques de la réforme devraient rester minimes, ce qui répond aux exigences des donneurs de fonds. Afin d’atteindre cet objectif, la résolution prévoit une réduction des services de conférence (traitement des documents, services de traduction et d’interprétation), soit une économie de 19,2 millions de dollars US par an. Une grande partie de ces économies seront réinvesties pour le temps de séance supplémentaire accordé aux organes conventionnels. En outre, 4,5 millions de dollars US par an ont été alloués à la mise sur pied d’un programme de renforcement des capacités et d’assistance technique pour les pays qui en feraient la demande (voir Broecker/O’Flaherty, 2014).

La résolution est un premier pas vers la réforme

Du point de vue de tous les acteurs, la mise en œuvre de la réforme prendra certainement un certain temps et ses effets ne se feront certainement pas sentir avant quelques années. La résolution prévoit un examen tous les deux ans des mesures prises afin d’analyser le succès de la réforme de manière périodique. La réforme a toutefois déjà contribué à ce que les différents organes conventionnels s’imposent comme un système cohérent de surveillance des engagements conventionnels en matière de droits humains, ce qui n’était pas prévu à l’origine.

Même s’il revient en premier lieu aux organes conventionnels et au Haut-Commissariat aux droits de l’homme d’assurer la mise en œuvre de la résolution, la société civile et les Etats peuvent et doivent apporter leur contribution au renforcement des organes conventionnels. Afin de mettre concrètement en œuvre la réforme et de renforcer les organes conventionnels sur le long terme, il apparaît nécessaire que tous les acteurs impliqués poursuivent leurs efforts de manière coordonnée. Pour conclure, et pour reprendre une remarque finale de Frank Schürmann, un résultat à long terme serait que les procédures de rapports ne soient plus perçues, comme c’est parfois le cas, comme une charge lourde et pénible, mais comme une tâche honorable et une chance d’améliorer en continu la mise en œuvre des droits humains dans notre pays.