Contexte de l’arrêt

Aujourd’hui encore, les droits et devoirs liés au statut des réfugiés admis à titre provisoire ne sont pas totalement clarifiés. Si, dans certains domaines, ils jouissent d’un traitement identique à celui accordé aux personnes admises à titre provisoire (p. ex. en ce qui concerne la durée d’attente pour le regroupement familial, fixée à trois ans), dans d’autres situations juridiques (p. ex. sur le marché du travail), ils bénéficient des droits garantis par la Convention de Genève relative au statut des réfugiés (CG). Le présent arrêt E-2324/2011 du Tribunal administratif fédéral mérite en ce sens d’être salué dans la mesure où il établit clairement que, au titre de l’art. 26 CG, les réfugiés admis provisoirement bénéficient de la liberté de circulation.
Les réfugiés admis à titre provisoire sont des personnes dont la qualité de réfugié est certes reconnue, mais à qui seule une admission provisoire a été accordée en Suisse. Il s’agit donc de réfugiés qui ne jouissent pas de l’asile en Suisse. Les autorités octroient une admission provisoire à un réfugié lorsque celui-ci est considéré comme indigne de l’asile (art. 53 LAsi) ou lorsqu’il fait valoir des motifs subjectifs survenus après la fuite (art. 54 LAsi). Dans la pratique, une admission provisoire sans asile est octroyée lorsque subsistent des réserves liées aux activités politiques du réfugié (p. ex. en cas d’implication dans une organisation armée dans le pays d’origine) ou lorsque le réfugié subit des persécutions en raison de ses activités menées durant son exil. Selon les statistiques sur l’asile de l’Office fédéral des migrations (ODM), à la fin de l’année 2011, la Suisse comptait 3'902 réfugiés admis à titre provisoire, 19'408 personnes admises à titre provisoire et 26'978 réfugiés reconnus.

L’arrêt

Le requérant, un réfugié admis à titre provisoire, a demandé à l’ODM de soumettre aux cantons A et B une demande d’autorisation de changement de canton. Il justifiait sa demande de changement de canton au motif qu’il avait la possibilité dans le canton B de travailler à plein temps dans un restaurant spécialisé. Il précisait que son engagement dans cet établissement lui permettait de se le libérer de l’aide sociale. Un des cantons a accepté le changement de canton, l’autre l’a rejeté.

Par la suite, l’ODM a également rejeté la demande. Le requérant a motivé son recours en se référant à l’art 26 CG, qui garantit aux réfugiés le droit de choisir leur lieu de séjour «sous les réserves instituées par la réglementation applicable aux étrangers en général dans les mêmes circonstances». L’ODM a estimé que le recours du requérant était irrecevable au motif qu’il ne pouvait pas invoquer de violation du principe de l’unité de la famille au sens de l’art. 85 al. 4 LEtr. La CG ne prévoyant aucun privilège relatif au séjour (voir le point de l'arrêt), l’ODM estimait que les réfugiés admis à titre provisoire devaient être traités comme des personnes admises à titre provisoire.

Dans cet arrêt, le Tribunal administratif fédéral avait pour tâche de déterminer si les réfugiés admis à titre provisoire tombaient sous le coup de l’art. 85 al. 4 LEtr relatif au changement de canton pour les personnes admises provisoirement ou sous le coup de l’art. 26. CG, qui garantit la liberté de circulation pour les réfugiés. Dans son interprétation de l’art. 85 LEtr, le Tribunal administratif fédéral a conclu que les réfugiés admis à titre provisoire et les personnes admises à titre provisoire jouissaient de statuts juridiques distincts (c.3.2.1). Il a justifié sa position au motif que les dispositions du droit des étrangers relatives à l’admission provisoire distinguaient également le statut juridique des personnes admises à titre provisoire du statut juridique des réfugiés admis à titre provisoire. Le Tribunal administratif fédéral a ainsi souligné que seules les personnes admises à titre provisoire (sans qualité de réfugié) tombent sous le coup des dispositions de l’art. 85 al. 4 LEtr.

En outre, l'art. 58 LAsi garantit aux réfugiés de manière générale les mêmes droits que ceux accordés aux étrangers. Parmi ces droits figure, au regard de l’art. 26 CG, la liberté de circulation (c.3.2.2). L’art. 26 CG a pour objectif, selon le Tribunal administratif fédéral, de réduire au minimum les limitations relatives au choix du lieu de séjour et à la liberté de circulation. C’est pourquoi, dans le présent cas, ce sont les dispositions relatives au changement de canton dont bénéficient les personnes titulaires d’une autorisation d’établissement qui doivent être appliquées. En l’absence de motifs de révocation au sens de l’art. 63 LEtr, le requérant peut, aux termes de l’art 37 al. 3 LEtr, faire valoir son droit à changer de canton.

Portée de l’arrêt pour la pratique

Jusqu’à présent, l’ODM se fondait sur les mêmes critères pour examiner les demandes de changement de canton adressées par des réfugiés admis à titre provisoire que pour examiner celles adressées par des personnes admises à titre provisoire sans qualité de réfugié. Dans la pratique, cela impliquait que l’ODM autorisait le changement de canton aux personnes (y compris réfugiées) admises à titre provisoire uniquement si celles-ci pouvaient invoquer le droit à l’unité de la famille ou une grave mise en danger (cf. art. 21 OERE et Directive III. Domaine de l’asile, ch. 6.1.2). Si d’autres motifs étaient invoqués, l’autorisation des deux cantons était alors nécessaire. En revanche, les dispositions générales relevant du droit des étrangers s'appliquaient en cas de changement de canton d'un réfugié (Directive III. Domaine de l’asile, ch. 6.2.3).

Ce changement de pratique contraint donc l’ODM à adapter le déroulement de l’examen de la demande de changement de canton ainsi que ses documents (directives, manuels, etc.). Le Tribunal administratif fédéral recommande par ailleurs de déléguer l’examen des demandes aux autorités cantonales des migrations, comme c’est le cas pour les demandes adressées par les réfugiés jouissant du statut d’asile.