Einleitende Bemerkungen

Zur Geltung der Grund- und Menschenrechte gehört ihre wirksame Durchsetzung. Justizbehörden sind deshalb verpflichtet, behauptete Grundrechtsverletzungen zu untersuchen, grundrechtsverletzende Hoheitsakte aufzuheben (Restitution), irreversible Grundrechtsverletzungen durch Entschädigung auszugleichen (Kompensation) und künftige Verletzungen zu verhindern (Prävention).

Im Völker- wie im Landesrecht sind die Folgen von Grund- und Menschenrechtsverletzungen jedoch nur ansatzweise geregelt. Die Justizbehörden erfüllen ihre Aufgabe deshalb im Rahmen des anwendbaren Verfahrens-, Verjährungs- und Verwirkungsrechts. Sie treten mit anderen Worten nur dann auf Beschwerden ein oder heissen diese gut, wenn das Opfer der Grund- oder Menschenrechtsverletzung rechtzeitig das Gericht anruft.

Dieser gerichtliche Rechtsschutz stösst an seine Grenzen, wenn es um den Umgang mit vergangenem Unrecht geht. Bis vor kurzem galt das jeweils geltende Recht samt seinen Verjährungs- und Verwirkungsfristen als Grenze zwischen dem Recht und der Geschichte: War eine Handlung verjährt, so war ihre Aufarbeitung Sache der Historikerinnen und Historiker, nicht der Gerichte. Das Gleiche galt für den Umgang mit Unrecht, das durch Gesetze verursacht wurde, die früher als Recht galten, aber im krassen Widerspruch zu heutigen Gerechtigkeitsvorstellungen stehen.

Im Umgang mit den «Schatten des Zweiten Weltkriegs» wurde diese Grenze zwischen Recht und Geschichte in der Schweiz erstmals in Frage gestellt. Es setzte sich die Einsicht durch, dass beim Umgang mit nachrichtenlosen Bankkonten oder mit Nazi-Raubgut ein Hinweis auf die Verjährung höchstens rechtlichen, nicht aber politischen und moralischen Anforderungen genügen konnte.

Neuere Entwicklungen weisen darauf hin, dass sich die Grenzen zwischen Recht und Geschichte weiter verschieben und immer höhere Anforderungen für den Umgang mit historischen Grund- und Menschenrechtsverletzungen gelten. Diese Entwicklungen zeigen sich nicht mehr nur im politischen Bereich, wo es immer häufiger zu staatlichen Schuldbekenntnissen und öffentlichen Entschuldigungen für vergangenes Unrecht kommt, sondern zusehends im rechtlichen Bereich. Im Folgenden sollen kurz einige Elemente dieser Entwicklung aufgezeigt werden.

Die punktuelle Rehabilitierung von Widerstandskämpferinnen und Widerstandskämpfern

Dass das Unrecht einer Zeit später zu Recht werden kann und nach Wiedergutmachung ruft, zeigt sich beim Umgang mit Personen, die für Taten verurteilt wurden, die nach heutiger Einschätzung öffentliche Anerkennung verdienen. Die Rehabilitierung von Personen, die Widerstand gegen Unrecht geleistet und dadurch geltendes Recht verletzt haben, ist denn auch mittlerweile Gegenstand zweier Bundesgesetze.

Im Jahre 2004 trat ein Bundesgesetz in Kraft, welches sämtliche Strafurteile gegen Flüchtlingshelferinnen und -helfer zur Zeit des Nationalsozialismus (1938-1945) aufhob. Die Rehabilitierungskommission, die von Amtes wegen oder auf Gesuch hin tätig werden konnte, hat in den Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes insgesamt 137 Flüchtlingshelferinnen und –helfer vollständig rehabilitiert. Das Gesetz verfolgte den Zweck, Strafurteile aufzuheben, «deren Verhängung heute als schwerwiegende Verletzung der Gerechtigkeit empfunden wird» (Art. 1 Abs. 2). Obwohl die Betroffenen mit dem Urteil häufig auch andere, oft schwerwiegende Nachteile erlitten haben, schliesst das Gesetz jedoch Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung aus (Art. 13).

Mit dem Bundesgesetz über die Rehabilitierung der Freiwilligen im Spanischen Bürgerkrieg (1936-1939) wurde diese Form der Wiedergutmachung im Jahre 2009 analog auf einen weiteren Personenkreis ausgedehnt: Das Gesetz bezweckt, «denjenigen Personen Gerechtigkeit widerfahren zu lassen, die rechtlich zur Verantwortung gezogen wurden wegen ihres Einsatzes für Freiheit und Demokratie auf der republikanischen Seite im Spanischen Bürgerkrieg» (Art. 1). Auch nach diesem Gesetz begründet die Rehabilitierung indes keine finanziellen Ansprüche auf Wiedergutmachung (Art. 4).

Beide Rehabilitierungsgesetze verfolgen einen punktuellen Ansatz: Sie beziehen sich nur auf eng bestimmte historische Situationen und beschränken sich auf die Aufhebung von Strafurteilen. Im Parlament hatte sich eine Minderheit dafür eingesetzt, mit dem Gesetz zum Spanischen Bürgerkrieg wenigstens auch jene Personen zu erfassen, die im 2. Weltkrieg auf der Seite der französischen Résistance gekämpft hatten. Weil diese Vorstösse ohne Erfolg blieben, warten Personen, die sich anderswo als im Spanien der 1930er oder an der Grenze zwischen der Schweiz und dem nationalsozialistischen Deutschland für Freiheit und Demokratie eingesetzt haben und deshalb in der Schweiz verfolgt wurden, weiterhin darauf, dass ihnen Gerechtigkeit widerfährt. Der Ansatz erscheint auch deshalb als ungenügend, weil er davon absieht, finanzielle Ansprüche von Widerstandskämpferinnen und –kämpfern sowie allenfalls ihrer Nachkommen anzuerkennen, welche wegen des Strafurteils ihre Stellen verloren und andere schwerwiegende Einbussen erlitten haben.

Schadenersatz und Genugtuung

Nicht nur der Gesetzgeber, sondern auch die Gerichte haben es bis anhin abgelehnt, individuelle Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung für vergangenes Unrecht durchzusetzen. Die Beschwerdeführer scheiterten regelmässig an den absoluten Verjährungs- und Verwirkungsfristen.

So hat das Bundesgericht im Jahre 2000 eine Staatshaftungsklage des jüdischen Flüchtlings Joseph Spring wegen Verspätung der Klage abgewiesen (BGE 126 II 145, s. dazu Frank Haldemann, AJP 8/2002, 875 ff.). Spring war 1943 mehrmals beim Versuch aufgegriffen worden, die Schweizer Grenze zu überschreiten. Er und seine Begleiter wurden schliesslich direkt den deutschen Behörden übergeben. Bei der Übergabe wurden diesen sowohl die gefälschten als auch die richtigen Papiere ausgehändigt, welche Spring und seine Begleiter als Juden auswiesen. In der Folge wurden sie nach Auschwitz deportiert. Joseph Spring überlebte das Konzentrationslager, seine Begleiter wurden noch am Tag ihrer Ankunft ermordet.

Nachdem der Bundesrat das 1998 eingereichte Genugtuungsbegehren abgewiesen hatte, klagte Spring vor Bundesgericht auf Ausrichtung einer Genugtuung von 100‘000.- Fr. Was die späte Einreichung seiner Klage (rund 55 Jahre nach Kriegsende) betraf, machte er geltend, dass verschiedene Umstände seiner Rückweisung an der Grenze und seiner Übergabe an die deutschen Behörden erst mit der Öffnung von Archiven und dank der erst kürzlich eingeleiteten kritischen Aufarbeitung der Schweizer Geschichte dieser Periode bekannt geworden seien. Das Bundesgericht liess dieses Argument nicht gelten und betonte, dass die absolute Verwirkungsfrist von zehn Jahren gemäss Art. 20 Abs. 1 Verantwortlichkeitsgesetz ab dem Zeitpunkt der «schädigenden Handlung des Beamten» zu laufen beginne. Da keine ausserordentlichen Umstände vorlägen, welche es rechtfertigten, von dieser Frist abzusehen, müsse der Genugtuungsanspruch als absolut verwirkt gelten. Die Klage sei daher abzuweisen. Aufgrund der aussergewöhnlichen Umständen (der Überstellung des Kläger an die deutschen Behörden) und der grundlegenden Fragen, welche die Beschwerde aufwarf, entschied das Bundesgericht jedoch, dem Beschwerdeführer aus Billigkeitsgründen eine Parteientschädigung von 100‘000.- SFr. zuzusprechen.

Auch im Fall Howald Moor bestätigte das Bundesgericht seine Rechtsprechung bezüglich der absoluten Verjährungsfristen. Hans Moor war an seinem Arbeitsplatz bis 1978 Asbeststaub ausgesetzt gewesen. Im Mai 2004 wurde bei ihm Brustfellkrebs diagnostiziert, welcher durch den Kontakt mit Asbest verursacht worden war. Im November 2005 starb Hans Moor an den Folgen seiner Krankheit. Vor seinem Tod reichte er eine Klage gegen seinen ehemaligen Arbeitsgeber auf Zahlung einer Entschädigung von rund 200‘000.- Fr. ein. Nach seinem Tod führten seine Kinder und seine Ehefrau das Verfahren weiter und klagten zudem auch gegen die SUVA, welche zusammen mit dem Arbeitsgeber solidarisch für den Tod von Hans Moor hafte.

Das Bundesgericht entschied in beiden Fällen, dass die Ansprüche grundsätzlich mit der Verletzung der vertraglichen Pflichten fällig würden und dass die absolute Verjährung ab diesem Zeitpunkt zu laufen beginne. Im Ergebnis schloss das Bundesgericht daher auf die Verjährung der geltend gemachten Ansprüche und betonte die Interessen der Rechtssicherheit und des Rechtsfrieden, welche dadurch geschützt würden.

Die Angehörigen von Hans Moor legten daraufhin Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein und rügten eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK . Am 11. März 2014 hiess der EGMR die Beschwerde gut und entschied mit sechs gegen eine Stimme, dass die Schweiz das Recht des Beschwerdeführers auf Zugang zum Gericht verletzt habe. Zwar seien Verjährungs- und Verwirkungsfristen durchaus zulässig, doch müssten diese – vor allem bei Personenschäden – mit Rücksicht auf die besonderen Umstände des Falls angewendet werden. Wenn es wissenschaftlich erwiesen sei, dass ein Geschädigter erst Jahrzehnte nach dem schädigenden Ereignis von seiner Krankheit Kenntnis nehmen könne, wie dies bei Asbest der Fall sei, so sei die strikte Anwendung absoluter Verjährungsfristen unverhältnismässig. Der EGMR entschied damit nicht, dass die Schweiz die Schadenersatzklage gutzuheissen und die Hinterlassenen des Asbestopfers zu entschädigen habe, hielt aber fest, dass die Klage nicht wegen Verjährung abgewiesen werden könne. Darüber hinaus - und das ist mit Blick auf die anstehende Reform des schweizerischen Verjährungsrechts besonders bedeutsam – hielt es fest, dass auch die Reform mit einer übergangsrechtlichen Gnadenfrist nicht als faire Lösung gelten könne. Voraussichtlich sollen nämlich nur jene Forderungen von der längeren Frist von 30 Jahren profitieren, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts noch nicht verjährt sind.

Die Wiedergutmachung von Unrecht gegenüber Opfer von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen

Die Frage, wie mit vergangenem Unrecht umzugehen ist, stellt sich in neuerer Zeit vor allem bei jenen Tausenden von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen, die in der Schweiz bis anfangs der 1980er Jahre von sog. fürsorgerischen Zwangsmassnahmen, Fremdplatzierungen, Zwangsadoptionen und Eingriffen in die Reproduktionsrechte betroffen waren, und im Rahmen dieser staatlichen Massnahmen und als Folge davon teilweise schweren Schaden erlitten. Die Zwangsmassnahmen erfolgten oft aus wirtschaftlichen Gründen oder wurden mit moralischen oder «sozialhygienischen» Argumenten gerechtfertigt. Die jugendlichen Opfer der zwangsweisen Unterbringung stammten meist aus armutsbetroffenen Familien, waren Waisen, Halbwaisen oder unehelich geboren; den betroffenen Erwachsenen wurde vorgeworfen, sie würden ein «liederliches Leben» führen oder seien «arbeitsscheu».

Die Kinder wurden oft in geschlossenen Institutionen fremdplatziert (Heimkinder) oder bei Privaten untergebracht (Verding- oder Pflegekinder). Unverheiratete Frauen, die Kinder erwarteten, wurden nicht selten unter Druck gesetzt, in eine Adoption einzuwilligen (Zwangsadoptionen). Allein im Rahmen des «Hilfswerks Kinder der Landstrasse» wurden jenischen Familien bis 1973 etwa 600 Kinder zwangsweise weggenommen, zur Adoption freigegeben, in Heimen unterbracht oder bei Pflegefamilien fremdplatziert. Weil es an staatlichen Kontrollen fehlte oder diese ungenügend waren, kam es insbesondere bei fremdplatzierten Kindern und Jugendlichen oft zu Vernachlässigung, Gewalt und Missbrauch. Jugendliche und Erwachsene konnten bis 1981 ohne Gerichtsverfahren zur «Nacherziehung» in geschlossene Institutionen und – ohne straffällig geworden zu sein – auch in Strafanstalten eingewiesen werden (sog. administrative Versorgungen). Den Betroffenen stand in der Regel kein Rechtsmittel zur Verfügung, um sich gegen die Massnahmen zu wehren. Im Weiteren wurden bis in die 1970er Jahre zahlreiche Zwangssterilisationen und -kastrationen sowie Zwangsabtreibungen durchgeführt. Dabei wurde auch oft erheblicher psychischer oder materieller Druck ausgeübt – z.B. der Entzug von Unterstützungsleistungen angedroht - um Betroffene zu einer Einwilligung in die Eingriffe zu bewegen.

Am 11. April 2013 fand erstmals ein offizieller Gedenkanlass für die Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen statt, bei dem Bundesrätin Simonetta Sommaruga die Betroffenen im Namen des Bundesrates offiziell um Entschuldigung bat. Zur Aufarbeitung der historischen, rechtlichen, finanziellen, gesellschaftspolitischen und organisatorischen Fragen im Zusammenhang mit Opfern von fürsorgerischen Zwangsmassnahmen wurde ein Runder Tisch eingesetzt. Neben Betroffenen und dem Bund sind am Runden Tisch die Kantone, Städte, Gemeinden, Institutionen, Organisationen, Kirchen und die Wissenschaft vertreten. Unlängst kritisierte der Verein der Verdingkinder jedoch die Führung des Runden Tisches durch den stellvertretenden Direktor des Bundesamtes für Justiz als «parteiisch» und forderte die Leitung durch eine von der Verwaltung unabhängige Person. Trotz dieser Auseinandersetzung ist vorgesehen, den Schlussbericht des Runden Tisches wie vorgesehen im Juli 2014 zu veröffentlichen.

Die Bundesversammlung hat am 21. März 2014 zudem das Bundesgesetz über die Rehabilitierung administrativ versorgter Menschen verabschiedet, welches am 1. August 2014 in Kraft treten wird. Obwohl das Gesetz nur einen Teil der Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen rehabilitiert, wird es dennoch als wichtiger Schritt bei der Aufarbeitung dieses Themas gewertet. Das Gesetz anerkennt das Unrecht, welches den administrativ Versorgten widerfahren ist, verpflichtet den Bundesrat zur wissenschaftlichen Aufarbeitung und gewährt den Betroffenen, nach deren Tod ihren Angehörigen sowie Personen aus der Wissenschaft ein Akteneinsichtsrecht. Auch in diesem Gesetz werden allerdings finanzielle Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung ausgeschlossen.

Die Forderung nach einer finanziellen Wiedergutmachung wird jedoch sowohl auf nationaler wie vereinzelt auch auf internationaler Ebene immer lauter. So hat etwa auch der UNO-Menschenrechtsausschuss die Schweiz im Jahre 2009 aufgefordert, Entschädigungen an Personen auszurichten, die zwischen 1960 und 1987 Opfer von Zwangskastrationen und -sterilisationen geworden sind (Abschliessende Bemerkungen, Ziff. 20).

Im Rahmen der Arbeiten des Runden Tisches wurde im April 2014 zur finanziellen Hilfe für Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen auf freiwilliger Basis ein Soforthilfefonds eingerichtet. Die ersten Gesuche von Betroffenen um Soforthilfe sind bereits eingegangen, die ersten Gelder sollen im September 2014 ausbezahlt werden. Es handle sich dabei allerdings nicht um eine Entschädigung, sondern um «eine Geste der Solidarität» gegenüber Personen, die besonders auf finanzielle Hilfe angewiesen seien, wird geltend gemacht.

Als definitive Regelung hat sich der Runde Tisch im März 2014 für die Schaffung eines Solidaritätsfonds ausgesprochen, ohne allerdings Angaben zu dessen Höhe zu machen. Da der Fonds, der hauptsächlich vom Staat finanziert werden soll, einer gesetzlichen Grundlage bedarf, wird es allerdings noch einige Zeit dauern, bis er einen Beitrag zur Wiedergutmachung des begangenen Unrechts wird leisten können. Ebenfalls im März 2014 wurde zudem die Volksinitiative «Wiedergutmachung für Verdingkinder und Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen (Wiedergutmachung)» lanciert. Die Unterschriftensammlung läuft noch bis Oktober 2015. Die Initiative fordert, dass Bund und Kantone für die Wiedergutmachung des Unrechts sorgen, das insbesondere Heimkinder, Verdingkinder, administrativ versorgte, zwangssterilisierte oder zwangsadoptierte Personen sowie Fahrende aufgrund fürsorgerischer Zwangsmassnahmen oder Fremdplatzierungen erlitten haben. Zudem soll die Thematik wissenschaftlich aufgearbeitet und die Diskussion in der Öffentlichkeit gefördert werden. Zur finanziellen Wiedergutmachung soll die neue Verfassungsnorm den Bund zur Schaffung eines Fonds für die Opfer in der Höhe von 500 Millionen Franken verpflichten, der von einer unabhängigen Kommission verwaltet werden soll.

Kommentar

Vieles weist darauf hin, dass die Aufarbeitung der Schweizer Geschichte während des Zweiten Weltkriegs der Anfang eines neuen Umgangs des Rechts mit vergangenem Unrecht darstellt. Die historische und gesellschaftliche Aufarbeitung von weit zurückliegenden Grund- und Menschenrechtsverletzungen sowie die Reaktionen auf rechtliche Entscheide, die heutigen Gerechtigkeitsvorstellungen widersprechen, beschäftigen dabei längst nicht mehr nur die Geschichtsschreibung, die Medien und die Politik.

Die Frage nach dem richtigen Umgang mit vergangenem Unrecht wird zunehmend zu einer Frage des Rechts. Zwar werden auch die wissenschaftliche Aufarbeitung, die Anerkennung, die öffentliche Entschuldigung und das Schaffen von Gedenkstätten immer wichtiger. Doch weisen die neueren Entwicklungen darauf hin, dass sich auch die rechtliche Rehabilitierung und die finanzielle Wiedergutmachung nicht länger vernachlässigen lassen. Vor allem das EGMR-Urteil zu den Asbestopfern und die Wiedergutmachungsmassnahmen, die der Runde Tisch vorschlagen, sind ein deutliches Zeichen dafür, dass Gerichte und unabhängige Kommissionen in Zukunft bei der Wiedergutmachung von vergangenen Grund- und Menschenrechtsverletzungen eine neue Rolle spielen werden: Gerichte können sich nicht mit der Anwendung geltender Verjährungs- und Verwirkungsfristen begnügen, sondern müssen sicherstellen, dass Opfer von Unrecht auch dann Zugang zu Gerichten haben, wenn das Unrecht Jahrzehnte zurückliegt. Unabhängige Kommissionen werden dafür sorgen, dass geschädigte Personengruppen sowie unter Umständen ihre Nachfahren und ihre Organisationen auch dann Hilfe und Genugtuung erhalten, wenn Opfer oder Täter nicht mehr leben, Schadenssummen oder Kausalitäten sich nicht mehr im Einzelnen nachweisen lassen oder wenn schädigendes staatliches Handeln wieder gutgemacht werden soll, das zum Zeitpunkt der Schädigung nicht als widerrechtlich galt. Es scheint, dass damit ein neues Kapitel in der Geschichte des Umgangs mit vergangenen Grund- und Menschenrechtsverletzungen aufgeschlagen wird – eines, das nicht länger nur auf Entschuldigungen und freiwillige Gesten der Wiedergutmachung setzt – sondern auf Restitution, Kompensation und Prävention durch rechtliche Instanzen.