Schweizerisches Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR)

Abschlusspublikation

Sozialhilfe für Migrant*innen: Die Problematik des «Nichtbezugs» während der Coronakrise

Publiziert am 05.10.2022
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Einleitung

Fallbeispiel: Angst vor Verlust der C-Bewilligung

Mina arbeitet in Zürich und ist alleinerziehende Mutter von zwei Kindern, Ophélie und Antoine, drei und fünf Jahre alt. Mina hat für Ophélie nur einen Krippenplatz für zwei Tage pro Woche gefunden, und Antoine geht nur morgens in den Kindergarten. Da sie deshalb nicht mehr als 30 Prozent als Reinigungskraft arbeiten kann, verdient Mina nicht genug, um für den Unterhalt ihrer Kinder und ihres Haushalts aufzukommen. Geld von der Sozialhilfe in Anspruch zu nehmen, kommt jedoch nicht infrage für sie. Lieber bittet sie ihre Freundinnen um Hilfe, die wie sie aus Kolumbien stammen. Wenn ihre Kinder Hunger haben, besorgt sie sich bei gemeinnützigen Organisationen Nahrungsmittel. Sie schlägt sich lieber alleine durch und will es nicht riskieren, ihre C-Bewilligung zu verlieren. Diese hat sie sich nach vielen Jahren in der Schweiz, in denen sie Französisch gelernt hat, hart erarbeitet. Mehreren ihrer Landsleute wurde die Bewilligung bereits entzogen. Die Gefahr ist ihr zu gross, vor allem wegen ihrer Kinder, die nur die Schweiz kennen. Die Schweiz ist ihre Heimat.

Fallbeispiel: Stelle wegen Corona verloren

Natacha verlor während des Teillockdowns in der Schweiz, der im Frühling 2020 zur Bekämpfung der Coronapandemie verhängt wurde, ihre Arbeitsstelle. Sie kümmerte sich um den Haushalt und die Kinder einer englischen Expat-Familie. Die Familie, bei der sie angestellt war, kehrte nach England zurück und entliess sie ohne Kündigungsfrist oder Entschädigung. Sie hat keine neue Stelle in einem Haushalt gefunden, weil Personen, die sie einstellen könnten, nun im Homeoffice arbeiten und Angst vor einer Ansteckung haben. Im Rahmen eines Programms zur Regelung der Situation von Sans-Papiers in Genf (Projekt Papyrus) hat Natacha vor Kurzem eine B-Bewilligung erhalten. Damals erklärte man ihr, eine Sozialhilfeabhängigkeit könne dazu führen, dass die Behörden ihr die Aufenthaltsbewilligung entziehen. Natacha hat über 15 Jahre ohne Aufenthaltspapiere gelebt und kennt die Strategien, um in der Stadt zu überleben. Lieber harrt sie in der jetzigen Situation aus, als täglich Angst vor der Polizei haben zu müssen, sollte sie ihre Aufenthaltsbewilligung wieder verlieren.

Kürzlich durchgeführte Studien aus Zürich und Genf haben gezeigt, dass viele Personen, die aufgrund der Coronakrise ihre Erwerbstätigkeit oder einen Teil ihres Einkommens verloren haben1, darauf verzichten, Sozialhilfe zu beantragen.2 Darunter beònden sich Migrant*innen, die bereits vor der Pandemie in prekären Verhältnissen lebten.

Die Coronakrise hat das bereits vorhandene Paradox des «Nichtbezugs von Sozialhilfe» in der Schweiz ans Licht gebracht und verschärft. Gemäss Studien betrifft dies einen nicht unerheblichen Teil der potenziellen Begünstigten, namentlich Migrant*innen, die rechtmässig in der Schweiz wohnhaft sind (und über eine B-Bewilligung verfügen) oder hier niedergelassen sind (C-Bewilligung).3 Obwohl diese Personen Anspruch auf die Sozialhilfe haben4, die als Sicherheitsnetz des Sozialstaats gilt, stellt ein grosser Teil von ihnen trotz prekärer Lebensbedingungen keinen Antrag. Die daraus entstehende Armut und soziale Ausgrenzung sind insofern paradox, als die Sozialhilfe eben gerade dazu dienen soll, sie zu bekämpfen.5

Analyse

Die häufigste Erklärung für den Nichtbezug staatlicher Hilfen durch Migrant*innen ist die Angst vor Konsequenzen für ihren rechtlichen Status in der Schweiz und die damit verbundenen Rechte.6 Der Kern des Problems liegt somit gemäss zahlreichen Autor*innen7 schon seit Langem im Migrationsrecht.8 Die Problematik habe sich jedoch mit der Aufnahme des Instruments der Rückstufung in das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) per 1. Januar 20199 noch verstärkt. Der erste Teil der Ausführungen befasst sich deshalb mit den migrationsrechtlichen Folgen eines Bezugs von Sozialhilfe (oder anderer Finanzhilfen für Bedürftige wie Ergänzungsleistungen [EL] zur Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHV] und zur Invalidenversicherung [IV]). Im zweiten Teil wird die Situation im Zusammenhang mit der Coronapandemie unter Berücksichtigung des rechtlichen Rahmens analysiert. Dabei wird auf Empfehlungen und bestehende Good Practices eingegangen, mit denen das Paradox des Nichtbezugs von Sozialhilfe durch Migrant*innen umgangen oder sogar gelöst werden kann. Den Abschluss bilden Empfehlungen zuhanden des Bundes, der kantonalen Migrationsbehörden und der Gemeinden, hauptsächlich im Hinblick auf die Coronakrise, aber auch für gewöhnliche Zeiten.

Migrationsrechtliche Folgen des Bezugs von Sozialhilfeleistungen

Nehmen Migrant*innen, die rechtmässig in der Schweiz leben, Sozialleistungen in Anspruch, kann dies aufgrund der Meldepõicht gegenüber den Migrationsbehörden10 Auswirkungen auf die Gültigkeit und den Typ ihrer Aufenthaltsbewilligung haben. Auch Auswirkungen auf die für eine Einbürgerung zu erfüllenden Bedingungen11 sind möglich; dieser Bereich wird jedoch hier nicht behandelt. Der Fokus liegt auf die in der Praxis gravierendsten Folgen in Bezug auf die Rechte der betroffenen Personen: Dazu gehören der Widerruf der Aufenthaltsbewilligung (B-Bewilligung) oder der Niederlassungsbewilligung (C- Bewilligung) sowie die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung (C-Bewilligung) in eine Aufenthaltsbewilligung (B-Bewilligung). Sie alle wirken sich über den Aufenthaltsstatus hinaus auch auf die Arbeit, den Familiennachzug und einen möglichen Kantonswechsel aus.

Widerruf oder Nichtverlängerung der Bewilligung im Falle einer Sozialhilfeabhängigkeit

Der Bezug von Sozialhilfe ist ein Grund für den Widerruf einer Aufenthaltsbewilligung (Art. 62 Abs. 1 Bst. e AIG) sowie seit dem 1. Januar 2019 auch einer Niederlassungsbewilligung (Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG). Im zweiten Fall muss der Sozialhilfebezug zwei Kriterien entsprechen: Er muss bedeutend und anhaltend sein («dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen»).12 Für den Widerruf der Aufenthaltsbewilligung gelten die beiden Kriterien nicht, womit eine B-Bewilligung leichter widerrufen werden kann als eine C-Bewilligung.

In beiden Fällen (Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung) beruht die allfällige Massnahme des Widerrufs auf einer «Kann-Vorschrift»13 («Die zuständige Behörde kann [...] widerrufen»)14. Das heisst, sie ist nicht obligatorisch, auch wenn eine gesetzliche Voraussetzung erfüllt ist, und ist daher ein Ermessensentscheid. Innerhalb ihres Handlungsspielraums gilt für die Behörde jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit15, wie bei allen Massnahmen, die von einer ausländerrechtlichen (Art. 96 Abs. 1 AIG) oder ganz allgemein staatlichen Behörde16 getroffen werden. So berücksichtigt bspw. das Bundesgericht (BG) in seiner Rechtsprechung, ob die Sozialhilfeabhängigkeit «selbstverschuldet»17 ist oder nicht, um die Verhältnismässigkeit eines Widerrufs zu beurteilen18. Hier ist anzufügen, dass vor dem 1. Januar 2019 der Bezug von Sozialhilfe, selbst dauerhaft und in erheblichem Mass, keinen Widerruf einer Niederlassungsbewilligung von ausländischen Personen begründen konnte, die sich seit mehr als 15 Jahren ununterbrochen und rechtmässig in der Schweiz aufhielten.19

Möchte die kantonale Behörde eine Aufenthaltsbewilligung nicht widerrufen, unterliegt deren Verlängerung bei Personen aus aussereuropäischen Ländern im Übrigen der Zustimmung des Staatssekretariats für Migration (SEM), «wenn [die Personen] in einem Haushalt leben, der während der letzten drei Jahre vor Ablauf der Bewilligung Sozialhilfe in Höhe von 50 000 Franken oder mehr bei einem Einpersonenhaushalt beziehungsweise 80 000 Franken oder mehr bei einem Mehrpersonenhaushalt bezogen hat»20. Über das Zustimmungsverfahren kann das SEM somit die – vom Kanton beabsichtigte – Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung aufgrund eines bedeutenden Sozialhilfebezugs verhindern, wenn es in dem Bereich kohärent eine strenge Politik verfolgen will.

Ein Widerruf oder eine Nichtverlängerung der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung hat für die betroffene Person drastische Konsequenzen; sie verliert damit ihr Recht, in der Schweiz zu wohnen und zu arbeiten.

Das neue Instrument der Rückstufung der Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung

Darüber hinaus ist es seit dem 1. Januar 2019 auch möglich, eine Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung zurückzustufen, wenn die Integrationsbedingungen von Art. 58a AIG nicht mehr erfüllt sind, d. h., wenn gemäss dieser Bestimmung ein «Integrationsdefizit» besteht:

Art. 58a Integrationskriterien
1 Bei der Beurteilung der Integration berücksichtigt die zuständige Behörde fol- gende Kriterien:
a. die Beachtung der öïentlichen Sicherheit und Ordnung;
b. die Respektierung der Werte der Bundesverfassung;
c. die Sprachkompetenzen; und
d. die Teilnahme am Wirtschaúsleben oder am Erwerb von Bildung.
2 Der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Abs. 1 Bst. c und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, ist angemessen Rechnung zu tragen.

Ziel dieses neuen migrationsrechtlichen Instruments ist es gemäss der zugrunde liegenden parlamentarischen Initiative, dafür zu sorgen, dass Personen, die unter altem Recht (d. h. ohne Prüfung der Integrationskriterien) eine Niederlassungsbewilligung erhielten, konstant dazu verpflichtet werden, sich zu integrieren. Gemäss einem Teil der Lehre steht dies in einem gewissen Widerspruch zur bedingungslosen Gültigkeit der Niederlassungsbewilligung im Gegensatz zur Aufenthaltsbewilligung.21 Das Instrument soll Anreize schaffen und präventiv wirken (d. h. den langfristigen Auswirkungen einer schlechten Integration entgegenwirken). Letztlich handelt es sich jedoch um ein Instrument, mit dem ein «Integrationsdefizit»22 bestraft wird, indem der Person die mit der Niederlassungsbewilligung verbundenen Rechte aberkannt und stattdessen die weniger vorteilhaften der Aufenthaltsbewilligung zugewiesen werden.

Zu den Integrationskriterien von Art. 58a AIG gehört die Teilnahme am Wirtschaftsleben (Abs. 1 Bst. d AIG). Diese Teilnahme ist in Art. 77e Abs. 1 VZAE wie folgt präzisiert: «Eine Person nimmt am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht». Die fehlende Teilnahme am Wirtschaftsleben in diesem Sinne fällt in den meisten Fällen mit einem Bezug von Sozialhilfe zur Existenzsicherung23 oder von EL im Zusammenhang mit einer AHV- oder IV-Rente24 zusammen. Entsprechend wird im neuen Recht die Sozialhilfeabhängigkeit, wenn keine Behinderung oder gewichtige persönliche Umstände eine Erwerbstätigkeit verunmöglichen (gemäss Art. 77f VZAE), bei der Prüfung der Integrationskriterien einbezogen, und die kantonalen Migrationsbehörden haben die Möglichkeit, die Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung zurückzustufen.

Mit anderen Worten kann die kantonale Verwaltung im Falle einer bedeutenden und dauerhaften Sozialhilfeabhängigkeit den Niederlassungsausweis entweder widerrufen oder – wenn der Widerruf unverhältnismässig wäre25 – in eine Aufenthaltsbewilligung zurückstufen, gemäss dem Leitsatz «Wer mehr kann, kann auch weniger».26 Im Übrigen kommen die beiden für den Widerruf der Niederlassungsbewilligung geltenden Kriterien der dauerhaften (zeitlicher Aspekt27) und bedeutenden (quantitativer Aspekt28) Abhängigkeit bei einer Rückstufung aufgrund des «Integrationsdefizits» gemäss Art. 58a AIG (mangelnde Teilnahme am Wirtschaftsleben) nicht zur Anwendung. Daraus lässt sich ableiten, dass ein nicht dauerhafter und nicht erheblicher Bezug von Sozialhilfe keinen Widerruf der Bewilligung, aber eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung durch die kantonalen Migrationsbehörden begründen könnte. Die Anwendungsschwelle der Rückstufung ist tiefer als jene des Widerrufs, da sie keine Wegweisung der Person, sondern eine Verschlechterung ihres rechtlichen Status bewirkt.

Diese Verschlechterung des Status (Aufenthalt anstelle von Niederlassung) zeigt sich insbesondere in folgenden migrationsrechtlichen Konsequenzen:

  • Androhung eines Widerrufs der Aufenthaltsbewilligung bei einer Nichteinhaltung der Integrationsvereinbarung, die mit der Massnahme der Rückstufung einhergeht (Art. 62 Abs. 1 Bst. g AIG)29, mit der Gefahr einer Wegweisung der Person;
  • weniger günstige Bedingungen für den Familiennachzug (kein Anspruch gemäss Art. 44 AIG, im Gegensatz zur Bestimmung für Personen mit einer Niederlassungsbewilligung30)31;
  • strengere Bedingungen für den Kantonswechsel32.

Offizielles Ziel der Rückstufung ist es, die betroffene Person dazu zu veranlassen, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder auszuüben, soweit dies zumutbar33 ist, damit sie nicht mehr auf die Sozialhilfe angewiesen ist.34 Konkret kann die Massnahme der Rückstufung von einer Vereinbarung gemäss Art. 62a VZAE oder einer Integrationsempfehlung begleitet sein. Ohne Integrationsvereinbarung muss die Massnahme der Rückstufung mindestens die Bedingungen, die an die Aufenthaltsbewilligung der Person geknüpft sind, sowie die aufenthaltsrechtlichen Folgen im Falle einer Nichteinhaltung aufführen.

Es stellt sich jedoch die in der Lehre umstrittene Frage35, ob die Nichterfüllung eines einzigen der Integrationskriterien von Art. 58a AIG, namentlich der Teilnahme am Wirtschaftsleben aufgrund einer Sozialhilfeabhängigkeit, ausreicht, um eine Rückstufung zu rechtfertigen, oder ob sich die Beurteilung eines allfälligen «Integrationsdefizits» auf die Gesamtbetrachtung der Integrationskriterien abstützen sollte.36 Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Buchs liegt noch keine diesbezügliche Rechtsprechung auf Bundesebene vor. Auch die sozialwissenschaúlichen Daten über die von den kantonalen Migrationsbehörden verfolgten Praktiken sind nicht ausreichend. Die Rechtsprechung der kantonalen Verwaltungsgerichte fällt unterschiedlich aus37: Während in Zürich ein Sozialhilfebezug bereits für eine Rückstufung (wie auch einen Widerruf) ausreicht38, verlangen die Verwaltungsgerichte des Kantons Basel-Landschaft in beiden Fällen eine Gesamtbetrachtung der Integrationskriterien39. Doch selbst in der Zürcher Rechtsprechung kann die Massnahme der Rückstufung durch das Verhältnismässigkeitsprinzip umgestossen werden.40

Auf Bundesebene hat ein Urteil des Bundesgerichts vor Kurzem bestätigt, dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ein «Defizit» eines bestimmten Ausmasses erfordert, um eine Rückstufung des Status auszusprechen.41 Im Rahmen der entsprechenden Verhältnismässigkeitsprüfung dürfen vor dem Inkrafttreten des neuen Instruments der Rückstufung (1. Januar 2019) vorhandene Elemente nur zur Klärung des aktuellen «Integrationsdefizits» (ab dem 1. Januar 2019) herangezogen werden. Das Bundesgericht begründet diesen Punkt, indem es geltend macht, dass der Rechtsstatus zu einem Zeitpunkt erworben wurde, als diese Massnahme der Rückstufung aufgrund eines «Integrationsdefizits» noch nicht existierte42 (was den von einigen Autor*innen in der Lehre43 vorgebrachten Grundsatz der Rechtssicherheit oder des «Vertrauensverhältnisses» durchschimmern lässt).

Die Coronakrise und die Problematik des Nichtbezugs von Sozialleistungen durch Migrant*innen

Abstrakte Beurteilung des Bezugs von Sozialleistungen in einer Krisensituation

Die Coronakrise hat das Phänomen des «Nichtbezugs» von Sozialhilfeleistungen durch Migrant*innen verstärkt. Ein Sozialhilfebezug kann grundsätzlich auch in Krisenzeiten zu einem Widerruf der Aufenthaltsbewilligung oder zu einer Rückstufung einer Niederlassungsbewilligung in eine Aufenthaltsbewilligung führen. Ein direkter Widerruf der Niederlassungsbewilligung scheint in einer Krisensituation wie der Coronapandemie rechtlich nicht gerechtfertigt. Das Kriterium des dauerhaften Sozialhilfebezugs gemäss Art. 63 Abs. 1 Bst. c AIG wäre nicht erfüllt, da eine Krise naturgemäss – und in der Regel – nicht dauerhaft ist. Eine Rückstufung einer C-Bewilligung in eine B-Bewilligung könnte jedoch ein erster Schritt in Richtung eines Widerrufs der Aufenthaltsbewilligung aufgrund der Sozialhilfeabhängigkeit sein.

In jedem Fall, unabhängig von der allenfalls geplanten migrationsrechtlichen Massnahme, muss das Verhältnismässigkeitsprinzip gelten und vor allem korrekt angewendet werden. Dieses Gebot gilt ebenso in gewöhnlichen wie in Krisenzeiten. Somit muss bei der Umsetzung des verfassungsmässigen Grundsatzes der Verhältnismässigkeit einer ausländerrechtlichen Massnahme der Coronakontext mitberücksichtigt werden.

Die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne setzt voraus, dass eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an einer Wegweisung der Person (Widerruf) oder an einem starken Anreiz zur Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit (Rückstufung) und dem privaten Interesse der Person, ihren aktuellen Migrationsstatus zu behalten, vorgenommen wird. Bei der Beurteilung des privaten Interesses trägt die Behörde den persönlichen Umständen Rechnung (Dauer des Aufenthalts in der Schweiz, andere Integrationsmarker, Verantwortung der Person bzw. «Selbstverschulden» des Sozialhilfebezugs usw.). Das Besondere an der Coronakrise ist, dass sie die ganze Bevölkerung betrifft, vor allem aber Menschen in prekären Verhältnissen, womit sich soziale Ungleichheiten verstärkt haben.44 Die Eigenverantwortung ist angesichts des Ausmasses der Krise deshalb kaum von Bedeutung. In diesem Sinne präzisierte Bundesrätin Keller-Sutter im Mai 2020, dass sich ein Sozialhilfebezug, der nicht dem Verhalten der Person, sondern ausschliesslich der Krise zuzuschreiben sei, nicht negativ auf den Rechtsstatus der Person auswirken dürfe.45 Entsprechend sollte der Begriff des Selbstverschuldens der Sozialhilfeabhängigkeit im Kontext einer (kollektiven) Krise vom Bundesgericht nicht strikt angewendet werden.46

Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit gilt es auch die Angemessenheit der Massnahme im Hinblick auf das angestrebte Ziel zu betrachten: Wenn die Rückstufung nicht bewirken kann, dass die Person (wieder) am Wirtschaftsleben teilnimmt, scheint sie trotz des Handlungsspielraums der kantonalen Behörden nicht verhältnismässig.47 Die Coronakrise hängt, wie erwähnt, nicht von persönlichen Umständen ab, sondern weist eine wesentliche kollektive Dimension auf. Deshalb kann unserer Ansicht nach nicht davon ausgegangen werden, dass eine Sanktionsmassnahme die Person dazu bringt, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen (Empfehlungen d und g).

Das Verhältnismässigkeitsprinzip sollte somit eine zentrale Rolle spielen, wenn ein Sozialhilfebezug durch Migrant*innen beurteilt wird, der von der Corona- pandemie verursacht wurde. Überdies muss gemäss Wortlaut des Gesetzes nicht zwingend ein Widerruf oder eine Rückstufung verhängt werden. Die kantonalen Migrationsbehörden können also ihren Handlungsspielraum nutzen und darauf verzichten, aufgrund einer vorübergehenden Sozialhilfeabhängigkeit, die durch eine nie da gewesene Krise hervorgerufen wurde, Sanktionen auszusprechen. Der Handlungsspielraum dient genau dazu, einem starren Gesetzestext eine gewisse politische Richtung zu geben (Empfehlung c). Ferner scheint es notwendig, die Migrationsbevölkerung darüber zu informieren, wie die kantonale Behörde ihren Handlungsspielraum zu nutzen beabsichtigt.

Empfehlungen der Behörden zum Handlungsspielraum der Kantone

Das SEM hat die kantonalen Migrationsbehörden in einer Weisung vom 9. November 2020 ermutigt, bei der Umsetzung des AIG und der erwähnten Sanktionsmassnahmen zu berücksichtigen, ob die Sozialhilfeabhängigkeit durch die Pandemie und ihre Folgen eingetreten bzw. verlängert worden ist. Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) hat sich in ihrer Stellungnahme zu den Folgen des Sozialhilfebezugs für ausländische Personen in Pandemiezeiten ähnlich geäussert. Sie hat empfohlen, die Meldepflicht der für die Auszahlung der Sozialhilfe zuständigen Behörden gegenüber den Migrationsbehörden (Art. 97 Abs. 3 AIG) so umzusetzen, dass der Sozialhilfebezug während der Coronakrise als solcher deklariert wird, damit er sich nicht negativ auf den Status der unter- stützten Personen auswirkt.48

Dabei handelte es sich jedoch nur um Empfehlungen zuhanden der Kantone. Die Eidgenössische Migrationskommission (EKM) hat diesbezüglich bedauert, dass im Covid-19-Gesetz nicht explizit erwähnt ist, dass die Gewährung von Finanzhilfen im Zusammenhang mit der Coronakrise keine nachteiligen Auswirkungen auf die Beurteilung der Integration der Person im Rahmen des AIG haben darf (Empfehlungen a und b).49 Eine mitten in der Coronakrise eingereichte parlamentarische Initiative von Nationalrätin Samira Marti vom 18. Juni 2020 schlug ferner vor, das AIG dahingehend zu ändern, dass eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung nach zehn Jahren ununterbrochenen Aufenthalts in der Schweiz kaum mehr widerrufen werden kann.50 Die Parlamentarierin bezieht sich genau auf den Fall des Sozialhilfebezugs, der nach dieser Frist nicht mehr als Begründung für einen Widerruf ausreichen dürfe. Die staatspolitische Kommission des Nationalrats hat der Initiative im Mai 2021 Folge gegeben, die Kommission des Ständerats hat sie hingegen im November 2021 abgelehnt.

Auch mehrere kantonale Migrationsbehörden haben zu den Folgen des Sozialhilfebezugs für den Aufenthaltsstatus von Ausländer*innen während der Coronapandemie ausdrücklich Stellung bezogen. So hat der Kanton Aargau den Grundsatz der Verhältnismässigkeit betont, der grundsätzlich einen Widerruf der Bewilligung verhindern sollte, wenn der Sozialhilfebezug eine direkte Folge der Coronakrise ist.51 Der Kanton Uri hat sich in ähnlicher Weise geäussert. Er hat insbesondere präzisiert, dass ein Sozialhilfebezug während der Coronakrise keinem «Integrationsdefizit» entspreche, das eine Rückstufung des Status zu begründen vermöge.52

Good Practices auf Städteebene

Gewisse Städte haben vor dem Hintergrund der Coronakrise Unterstützungssysteme eingeführt, die spezifisch auf Migrant*innen ausgerichtet sind und parallel zum klassischen System der Sozialhilfe zur Anwendung kommen, um genau dieses Paradox des «Nichtbezugs» anzugehen.

Die Stadt Zürich hat die paradoxe Situation wie folgt beschrieben: Das soziale Sicherungssystem sei zwar in den vergangenen Jahren ausgebaut worden, die Coronapandemie habe jedoch eine bis dahin unbekannte Armut sichtbar gemacht, die sich in den langen Schlangen vor den Abgabestellen für Gratislebensmittel gezeigt habe.53 Um betroffene Ausländer*innen zu unterstützen, hat die Stadt Zürich im Rahmen eines Pilotprojekts zur Coronakrise eine spezifische Hilfe eingerichtet.

Good Practice: Pilotprojekt «Wirtschaftliche Basishilfe» (Stadt Zürich)

Die Stadt Zürich hat vor dem Hintergrund der Coronapandemie eine Überbrückungshilfe für Notlagen geschaffen. Diese «Wirtschaftliche Basishilfe» richtet sich sowohl an Personen, die keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben (wie Sans-Papiers), als auch an Personen mit einer B- oder C-Bewilligung, die sich vor Auswirkungen auf ihren Migrationsstatus fürchten. Im Rahmen des Pilotprojekts, das auf 18 Monate befristet ist, bietet bspw. die gemeinnützige Organisation Caritas Unterstützung für Familien, die seit mindestens fünf Jahren regulär in der Schweiz und davon mindestens zwei Jahre in der Stadt Zürich wohnen (dieser Teil des Pilotprojekts richtet sich folglich nicht an Sans-Papiers). Die über Caritas erbrachte Hilfe für Familien umfasst neben Beratungsleistungen auch eine vorübergehende Finanzhilfe, die vom Sozialdepartement der Stadt Zürich subventioniert wird. Da die Unterstützung von Caritas selbst und nicht direkt von der Sozialhilfebehörde geleistet wird, besteht keine Meldepflicht gegenüber den kantonalen Migrationsbehörden gemäss Art. 97 Abs. 3 AIG (Empfehlungen e und i). Die Höhe der finanziellen Hilfe liegt unter dem Betrag der klassischen Sozialhilfe und ist vergleichbar mit der Nothilfe für Personen mit abgewiesenem Asylentscheid.

Die Stadt Bern hat im Kontext der Coronakrise eine andere Strategie entwickelt, um auf das Paradox des Nichtbezugs von Sozialhilfe durch ausländische Personen zu reagieren. Sie hat sich hauptsächlich darauf konzentriert, die Migrationsbevölkerung angemessen zu informieren (Empfehlungen f und h).54

Good Practice: Informationen für Migrant*innen (Stadt Bern)

Das Sozialamt der Stadt Bern hat in Zusammenarbeit mit dem Bereich «Einwohnerdienste, Migration und Fremdenpolizei (EMF)» sowie der «Fachstelle für Migrations- und Rassismusfragen» ein Informationsblatt für ausländische Personen erarbeitet, die wegen der Coronakrise von Armut betroffen sind. Die Informationen sind in einfacher Sprache formuliert und wurden in die 11 Sprachen übersetzt, die in der Stadt Bern am häufigsten gesprochen werden. Dabei geht es darum, über das Recht auf Sozialhilfe zu informieren und die Betroffenen zu ermutigen, sich ohne Angst über die Sozialhilfe beraten zu lassen. So steht im Informationsblatt bspw.: «Das erste Gespräch hat keine Folgen für Sie» und «Der Sozialdienst schützt Ihre Informationen». Ein roter Kasten stellt ausserdem klar: «Wichtig: Sie brauchen wegen Corona Geld von der Sozialhilfe? Sie verlieren Ihre Aufenthaltsbewilligung grundsätzlich nicht» (im Originaltext fettgedruckt). Es wird allerdings auch präzisiert, dass der Sozialdienst die Einwohnerdienste der Stadt Bern zwar informieren müsse, dass die Aufenthaltsbewilligung aber bei einem Sozialhilfebezug nur wegen Corona «trotzdem» verlängert werden könne.

Andere Städte wie Genf haben seit Beginn der Coronakrise in Zusammenarbeit mit gemeinnützigen Organisationen Nothilfemassnahmen in Form von Sachleistungen eingeführt (Notschlafstellen, Lebensmittelabgabe, Notfallnummer «Solidarité Urgence sociale» usw.).55 Bei diesen Massnahmen wird nicht zwischen ausländischen Personen mit oder ohne Anspruch auf Sozialhilfe (wie bspw. Sans-Papiers) unterschieden. Sie richten sich an alle verletzlichen Personen.

Fazit

Die durch die Coronapandemie ausgelöste soziale Krise hat eine bereits bekannte Realität deutlicher sichtbar gemacht: Migrantinnen und Migranten beziehen häufig keine Sozialhilfe, insbesondere aus Angst vor Auswirkungen auf ihren Migrationsstatus. Die Problematik scheint sich mit der neuen Fassung des AIG verschärft zu haben, da diese einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung oder deren Rückstufung in eine Aufenthaltsbewilligung zulässt. Die Coronakrise bietet somit Gelegenheit, sich mit Lösungsansätzen für eine paradoxe Situation auseinanderzusetzen, die dem Ziel der Sozialhilfe und durch eine «Prekarisierungsspirale»56 auch der langfristigen Integration der betroffenen Personen abträglich ist. Die in einigen Gemeinden vor dem Hintergrund der Coronakrise entwickelten Lösungen begründeten parallele Unterstützungssysteme, die ein wichtiges Merkmal aufweisen: Sie beinhalten keine Meldepflicht gegenüber den Migrationsbehörden. Folglich entstehen daraus keine Konsequenzen für die Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung. Darüber hinaus sollte die Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips, das bei jeder staatlichen Tätigkeit im Zusammenhang mit Massnahmen der Zuwanderungskontrolle massgebend ist, dafür sorgen, dass ausserordentliche Situationen wie die Coronapandemie berücksichtigt werden. An solchen Lösungen in Krisenzeiten sollten sich die Praxis und das Recht in der Sozialhilfe auch in gewöhnlichen Zeiten orientieren.

Empfehlungen

Die Umsetzung der folgenden Empfehlungen stärkt den Schutz der Menschenrechte in der Schweiz.

In Krisenzeiten (insbesondere im Zusammenhang mit der Coronapandemie)

An den Bund

a Im Covid-19-Gesetz wird ausdrücklich festgehalten, dass eine Sozialhilfeabhängigkeit während oder wegen der Coronakrise keine Auswirkungen im Bereich Widerruf, Nichtverlängerung oder Rückstufung der Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung hat.
b Das Covid-19-Gesetz verankert, dass die Sozialhilfebehörden keine Meldepflicht gegenüber den Migrationsbehörden haben, wenn der Sozialhilfebezug direkt durch die Coronasituation bedingt ist.

An die kantonalen Migrationsbehörden

c Der Handlungsspielraum im Rahmen von Art. 62 und Art. 63 AIG wird dahingehend genutzt, dass ein Sozialhilfebezug wegen einer Krisensituation (insbesondere im Zusammenhang mit der Coronapandemie) nicht zu einer Sanktion durch einen Widerruf oder eine Rückstufung des Migrationsstatus führt.
d Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der Massnahme des Widerrufs oder der Rückstufung wird die kollektive Dimension der Krise berücksichtigt. Das «Selbstverschulden» bzw. die «Eigenverantwortung» ist bei einem Sozialhilfebezug wegen einer Krise (insbesondere im Zusammenhang mit der Coronapandemie) grundsätzlich nicht von Belang.

An die Kantone und Gemeinden

e Neben der Sozialhilfe werden alternative befristete Hilfen ins Auge gefasst, um die Migrationsbevölkerung im Krisenkontext (insbesondere im Zusammenhang mit der Coronapandemie) zu unterstützen. Bei diesen besteht keine Pflicht zur Meldung der Daten an die Migrationsbehörden.
f Die Qualität und die Zugänglichkeit der Informationen über die Auswirkungen des Sozialhilfebezugs werden speziell auf die Migrationsbevölkerung und die Krisensituation (insbesondere im Zusammenhang mit der Coronapandemie) zugeschnitten. So werden insbesondere bei einem ersten Gespräch mit der Sozialhilfebehörde, in dem die Person über ihre Rechte betreffend Hilfen und allfällige Folgen für ihren Migrationsstatus aufgeklärt wird, keine Daten an die Migrationsbehörden weitergegeben.

In gewöhnlichen Zeiten

An die kantonalen Migrationsbehörden

g Der Begriff des «Selbstverschuldens» oder der «Eigenverantwortung» beim Sozialhilfebezug wird flexibel ausgelegt, und nur die fragranten Fälle werden sanktioniert.

An die Gemeinden

h Die Qualität und die Zugänglichkeit der Informationen über die Folgen des Sozialhilfebezugs werden speziell auf die Migrationsbevölkerung zugeschnitten. So werden insbesondere bei einem ersten Gespräch mit der Sozialhilfebehörde, in dem die Person über ihre Rechte betreffend Hilfen und allfällige Folgen für ihren Migrationsstatus aufgeklärt wird, keine Daten an die Migrationsbehörden weitergegeben.
i Wächst die Armut in der Migrationsbevölkerung, werden alternative befristete Lösungen zu den Leistungen der Sozialhilfe ins Auge gefasst, bei denen die Daten der Person nicht an die Migrationsbehörden übermittelt werden müssen.
Fussnoten

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