Themenbereich Polizei und Justiz

Untersuchungshaft: Menschenrechtliche Standards und ihre Umsetzung in der Schweiz

Studie des Themenbereichs Polizei und Justiz zuhanden des Lenkungsausschusses EDA/EJPD

Kurzbeschrieb

  • Die Studie analysiert die internationalen Standards zur Ausgestaltung von Untersuchungshaft, den entsprechenden Rechtsrahmen in der Schweiz sowie die schweizerische Praxis und nimmt vor diesem rechtlichen Hintergrund eine Bewertung vor.
  • Der Grundsatz der Unschuldsvermutung und das Verhältnismässigkeitsprinzip erlauben die Einschränkung der Freiheit von Personen in Untersuchungshaft nur soweit, als dies notwendig ist, um ein unerwünschtes Einwirken auf das Verfahren, sei es durch Flucht oder Kollusion, zu verhindern oder die Ordnung und Sicherheit in der Haftanstalt zu gewährleisten. Im Übrigen hat sich diese Haftform so weit als möglich den allgemeinen Alltagsverhältnissen in Freiheit anzunähern.
  • Insbesondere im Bereich der sozialen Kontakte mit der Aussenwelt bestehen deutliche Unterschiede im Vollzug zwischen den Kantonen. Selbst bei Personen, die einzig wegen Fluchtgefahr inhaftiert sind, beschränken die zuständigen Behörden in gewissen Kantonen die Aussenkommunikation zum Teil systematisch und in weitgehender Weise (bspw. generelle Telefonverbote, kurze Besuchszeiten, rigider Besuchszyklus, ausnahmslose Durchführung der Besuche hinter einer Trennscheibe).
  • Zu einem ähnlichen Befund gelangt die Studie im Bereich der sozialen Kontakte innerhalb der Anstalt. In vielen Gefängnissen verbringen Untersuchungsgefangene bis zu 23 Stunden pro Tag in ihrer Zelle. Abgesehen vom meist gemeinsam absolvierten Spaziergang entspricht dieses Regime der Einzelhaft und ist vor dem Hintergrund des Zwecks der Untersuchungshaft nur in begründeten Ausnahmefällen rechtskonform. Spätestens nach Wegfall der Kollusionsgefahr sind daher Personen in Untersuchungshaft mindestens dieselben Freiheiten im sozialen Kontakt innerhalb der Anstalt zu ermöglichen wie im Strafvollzug.
  • Anders als Personen im Strafvollzug unterliegen Untersuchungsgefangene keiner Arbeitspflicht. Basierend auf dieser Vorgabe darf umgekehrt aber nicht geschlossen werden, dass – wie in der Praxis regelmässig der Fall – Strafgefangene bei der Zuteilung von Arbeit gegenüber Untersuchungsgefangenen zu privilegieren sind. Angesichts der höheren Fluktuation und der Unsicherheit der Dauer der Untersuchungshaft erweist es sich zwar als schwieriger, eine Arbeit für strafprozessuale Haftinsassen zu finden. Ist aber eine gewisse Dauer der Untersuchungshaft absehbar, dürfen Untersuchungsgefangene bei der Arbeitszuteilung nicht benachteiligt werden.
  • Abgesehen von mitunter gravierenden Überbelegungsproblemen in wenigen Gefängnissen entsprechen die Rechtslage und die Haftpraxis in den Bereichen Zellenausstattung, Essen und Hygiene in der Schweiz den grund- und menschenrechtlichen Vorgaben.

Der nachstehende Text ist eine ausführliche Zusammenfassung der Studie. Unter "Dokumentation" in der rechten Spalte ist die Studie in voller Länge als pdf verlinkt.

Hintergrund der Studie

Ungefähr 1900 Personen waren Ende 2014 in der Schweiz in Untersuchungshaft. Gut 75% der Personen in Untersuchungshaft waren über 24 Jahre alt, rund 24% waren zwischen 18 und 24 Jahre alt und lediglich 0.7% waren minderjährig. Die anteilsmässige Aufschlüsselung nach Geschlecht ergibt ein Verhältnis von rund 94% (männlich) zu 6% (weiblich). Der Ausländeranteil in Untersuchungshaft betrug rund 81%, wobei davon der grösste Anteil (57%) auf Personen ohne Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz fiel und prozentual ungefähr gleich viele (18%) Schweizer wie ausländische Staatsangehörige mit Aufenthaltsbewilligung in Untersuchungshaft waren. Die grösste kantonale Insassenpopulation an Eingewiesenen in Untersuchungshaft wies der Kanton Genf auf (445 Personen), es folgten die Kantone Zürich (327), Waadt (239), Bern (191) und Aargau (119).

Der Unschuldsgrundsatz und das Verhältnismässigkeitsprinzip als zentraler Prüfungsmassstab

Als Nichtverurteilte gelten diese Menschen gemäss dem Unschuldsgrundsatz als unschuldig. Die strafprozessuale Untersuchungshaft lässt sich unter Beachtung des Unschuldsgrundsatzes deshalb nur rechtfertigen, falls neben einem dringenden Verdacht, ein schweres Strafdelikt begangen zu haben, die Gefahr besteht, dass die verdächtige Person den Ablauf des Strafverfahrens stört, indem sie die Untersuchung behindert (Kollusionsgefahr) oder sich der Justiz entzieht (Fluchtgefahr).

Unter zusätzlicher Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips ergibt sich daraus, dass die Freiheit von Personen in Untersuchungshaft nur soweit eingeschränkt werden darf, als dies notwendig ist, um ein unerwünschtes Einwirken auf das Verfahren, sei es durch Flucht oder Kollusion, zu verhindern oder die Ordnung und Sicherheit in der Haftanstalt zu gewährleisten. Im Übrigen hat sich diese Haftform so weit als möglich den allgemeinen Alltagsverhältnissen in Freiheit anzunähern. Insbesondere dürfen rigide Haftmodalitäten nie mit dem Ziel angeordnet werden, das Verhalten einer Person im Strafverfahren zu beeinflussen.

Vollzugspraktikerinnen und -praktiker stufen die Untersuchungshaft unisono als die «härteste» Form des Freiheitsentzugs in der Schweiz ein, und Suizide während der Untersuchungshaft und damit auch die Haftbedingungen sind in jüngerer Vergangenheit oft in die Schlagzeilen geraten. Das erweckt zumindest auf den ersten Blick Zweifel, ob die Ausgestaltung der Untersuchungshaft immer mit den rechtlichen Vorgaben übereinstimmt.

Vor diesem Hintergrund prüft die Studie zunächst die anwendbaren Standards zur Ausgestaltung und Anordnung der Untersuchungshaft auf völker- und staatsrechtlicher Ebene und die einschlägigen kantonalen Erlasse und Hausordnungen sowie die Praxis in ausgesuchten Untersuchungsgefängnissen. Die Untersuchungshaft zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass nicht nur die Auslegung der Rechtsvorgaben durch die Anstaltsleitung, sondern – insbesondere im Bereich der Aussenkontakte – auch Anordnungen der Staatsanwaltschaft die Haftrealität ganz wesentlich prägen.

Rechtsstandards in einzelnen Haftbereichen

Den inhaltlichen Schwerpunkt der Studie bildet eine Analyse der Menschen- und Grundrechtskonformität der rechtlichen Vorgaben und der tatsächlichen Ausgestaltung der Untersuchungshaft in verschiedenen relevanten Bereichen.

Die Studie identifiziert unter anderem folgende menschenrechtlich gebotenen Rechtsstandards für die Untersuchungshaft:

  • Die Gefängnisleitung hat anlässlich des Eintritts dafür zu sorgen, dass die inhaftierte Person proaktiv und wenn möglich in einer ihr verständlichen Sprache über ihre Rechte und Pflichten aufgeklärt wird. So rasch als möglich nach Eintritt ist eine ärztliche Untersuchung durchzuführen, um die notwendige medizinische Betreuung sicherstellen und allfälligen Misshandlungsvorwürfen nachgehen zu können. Der Schutz der Gesundheit untersagt es, Nichtraucher zu zwingen, mit Rauchern eine Zelle zu teilen. Gleichzeitig erscheint ein absolutes Rauchverbot in sämtlichen geschlossenen Räumen einer Anstalt unverhältnismässig und kaum rechtskonform.
  • Soziale Kontakte mit der Aussenwelt sind angesichts der Unschuldsvermutung besonders wichtig. Insbesondere bei Personen, die einzig wegen Fluchtgefahr in Gefängnissen einsitzen, sind massivere Einschränkungen brieflicher und telefonischer Kontakte mit Familienangehörigen als im Strafvollzug kaum je zu rechtfertigen. Auch restriktive Handhabungen des Besuchsrechts oder dessen Modalitäten (etwa nur hinter Trennscheiben) lassen sich einzig in Ausnahmefällen rechtfertigen und sind zu begründen.
  • Ähnliches gilt für die Ausgestaltung der sozialen Kontakte innerhalb der Anstalt. Vor dem Hintergrund des Zwecks der Untersuchungshaft ist daher eine einzelhaftähnliche Ausgestaltung der Untersuchungshaft nur in Ausnahmefällen rechtskonform. Ein abgesehen vom täglichen Spaziergang vollständiger Zelleneinschluss erweist sich somit einzig während einer kurzen Abklärungs- oder Beobachtungsphase, bei mangelnder Gruppenfähigkeit oder bei Vorliegen einer Drittgefährdung als verhältnismässig. Liegen keine solchen Ausnahmegründe vor, sind spätestens nach Wegfall der Kollusionsgefahr Personen in Untersuchungshaft mindestens dieselben Freiheiten im sozialen Kontakt innerhalb der Anstalt zu ermöglichen wie im Strafvollzug.
  • Eine sinnvolle Freizeitgestaltung bedingt neben der Möglichkeit, soziale Kontakte intra muros pflegen zu können, auch eine angepasste Gefängnisinfrastruktur, die etwa auch längere Aufenthalte im Freien, Sport, Beschäftigung etc. ermöglicht.
  • Anders als Personen im Strafvollzug unterliegen Untersuchungsgefangene keiner Arbeitspflicht. Umgekehrt darf aber nicht geschlossen werden, dass Strafgefangene bei der Zuteilung von Arbeit gegenüber Untersuchungsgefangenen zu privilegieren sind. Angesichts der höheren Fluktuation und der Unsicherheit der Dauer der Untersuchungshaft erweist es sich zwar als schwieriger, eine Arbeit für strafprozessuale Haftinsassen zu finden. Ist aber eine gewisse Dauer der Untersuchungshaft absehbar, dürfen Untersuchungsgefangene bei der Arbeitszuteilung nicht benachteiligt werden.
  • Die Rechtsauffassung, wonach Untersuchungsgefangenen generell der Zugang zu einem Arzt freier Wahl untersagt ist, steht in einem starken Spannungsverhältnis zu internationalen Vorgaben und zum Unschuldsgrundsatz. Das Äquivalenzprinzip verlangt überdies, dass Untersuchungsgefangenen auch zahn- und spezialärztliche Behandlungen in gleichem Masse in Anspruch nehmen können, wie ausserhalb einer Freiheitsbeschränkung.
  • Infolge des bei einer erstmaligen Inhaftierung erhöhten Risikos eines sog. Haftschocks kommt der Suizidprävention in der Untersuchungshaft eine besonders bedeutsame Rolle zu. Dies bedingt die Anwesenheit von Personal mit entsprechenden Kompetenzen, was in kleineren Gefängnissen selten gewährleistet werden kann. Zudem sind Eintretende während des etwa drei Tage dauernden Haftschocks unter nähere Beobachtung zu stellen. Wird dies bei einer in einem Eintrittsgespräch grundsätzlich erkennbaren Suizidalität unterlassen, liegt eine Verletzung der aus dem Recht auf Leben fliessenden staatlichen Schutzpflicht und mithin eine Missachtung von Art. 2 EMRK vor. Die Unterbringung von suizidgefährdeten Personen in Sicherheits- und erst recht in Arrestzellen ist nicht sachgerecht. Vielmehr benötigen solche Personen regelmässig eine stationäre psychiatrische Behandlung.

Umsetzung in der Schweiz

Massgebend für die Beurteilung der Menschenrechtskonformität der Untersuchungshaft in der Schweiz ist der Ist-Zustand. Zu berücksichtigen ist aber, dass in verschiedenen Kantonen Anstrengungen unternommen werden, die für die Untersuchungshaft benutzte Infrastruktur etwa durch Neubauten oder die Schliessung von kleineren und veralteten Institutionen zu verbessern. Das ist zu begrüssen, weil damit ein Teil der festgestellten Mängel künftig vermieden werden kann.

Im Einzelnen stellt die Studie in folgenden Bereichen verbreitet vorkommende Umsetzungsprobleme fest, welche entweder auf entsprechenden gesetzlichen Vorgaben beruhen, von der Staatsanwaltschaft angeordnet oder durch die Gefängnisleitung bestimmt werden können:

  • Die Umsetzung des Trennungsgebots (d.h. der Vorgabe, unterschiedliche Kategorien von Inhaftierten getrennt unterzubringen) erfolgt in der Schweiz grundsätzlich entsprechend den internationalen Vorgaben. In gewissen Fällen kann eine rigide Umsetzung dieser Vorgabe aber problematische Auswirkungen haben. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn in einer Institution nur eine Person, welche eine oder mehrere Haftkategorien auf sich vereint, untergebracht ist und dies damit de facto zu Einzelhaft führt (beispielsweise Frauen in Untersuchungshaft). Angesichts der zahlreichen kleinen Gefängnisse in der Schweiz ist diese Gefahr nicht nur theoretischer Natur.
  • Im Bereich der Kontakte mit der Aussenwelt zeigen sich im Vollzug resp. in der Praxis der kantonalen Staatsanwaltschaften deutliche Unterschiede. Selbst bei Personen, die wegen Fluchtgefahr inhaftiert sind, beschränken die zuständigen Behörden in gewissen Kantonen die Aussenkommunikation zum Teil in weitgehender Weise. Beispiele dafür sind generelle Telefonverbote, die Statuierung kurzer Besuchszeiten oder eines rigiden Besuchszyklus oder die ausnahmslose Durchführung der Besuche hinter einer Trennscheibe (d.h. auch z.B. bei Besuch von minderjährigen Kindern). Andere Kantone kennen wesentlich liberalere Regimes und illustrieren damit auch deren Praxistauglichkeit. Bei der Regelung der Aussenkontakte von wegen Fluchtgefahr Inhaftierter bietet sich überdies als Orientierungshilfe ein Vergleich mit der ausländerrechtlichen Administrativhaft an (welche häufig in denselben Anstalten vollzogen wird), denn hier wie dort liegt der Haftzweck einzig in der Sicherstellung der Anwesenheit einer Person.
  • In vielen Gefängnissen verbringen Untersuchungsgefangene bis zu 23 Stunden pro Tag in ihrer Zelle. Abgesehen vom meist gemeinsam absolvierten Spaziergang entspricht dieses Regime der Einzelhaft. Eine solche Praxis erweist sich vor dem Hintergrund des Zwecks der Untersuchungshaft, abgesehen von den oben umschriebenen Ausnahmefällen, als rechtswidrig. Auch hier zeigt aber die Amtspraxis in gewissen Kantonen, dass ein Regime, in welchem die Zellentüren während des grössten Teils des Tages offen bleiben, sowohl mit der Anstaltssicherheit vereinbar, als auch durchaus praxistauglich ist.
  • Möglichkeiten einer sinnvollen Freitzeitgestaltung fehlen in den vielen kleineren Untersuchungsgefängnissen häufig und sind auch in grösseren oft mangelhaft. Eine Beschränkung des täglichen Spaziergangs auf eine halbe Stunde ist ungeachtet der vorhandenen Infrastruktur vor dem Hintergrund der Unschuldsvermutung rechtlich unhaltbar.
  • Viele Haftanstalten bemühen sich, auch Untersuchungsgefangenen Arbeitsmöglichkeiten zur Verfügung zu stellen. Fehlen aber entsprechende Möglichkeiten, werden die im selben Gefängnis ihren Strafvollzug absolvierenden und einer Arbeitspflicht unterliegenden Personen bei der Arbeitszuteilung regelmässig privilegiert. Dies erscheint zumindest bei Vorliegen einer gewissen Aufenthaltsperspektive von Untersuchungshäftlingen wenig sachgerecht und kaum rechtskonform.
  • Das Verbot, sich in Untersuchungshaft von einem Arzt oder einer Ärztin eigener Wahl behandeln zu lassen, ist in zahlreichen kantonalen Erlassen verankert und wird auch vom Bundesgericht gestützt. Ein ausnahmslos geltendes derartiges Verbot hält u.E. menschenrechtlichen Vorgaben kaum stand. Auch eine Berufung auf finanzielle Argumente ist hier kaum stichhaltig, insbesondere wenn eine Person mit Wohnsitz in der Schweiz betroffen ist, da diese obligatorisch gegen krankheitsbedingte Kosten versichert ist. Nicht zulässig sind ferner – auch unter zusätzlicher Beachtung des Äquivalenzprinzips – die zahlreichen  Regelungen, wonach eine zahn- oder spezialärztliche Behandlung generell nur in Notfallsituationen gewährleistet wird. Mangels genügender Kenntnis der Faktenlage können an dieser Stelle keine Aussagen zur Frage der Inhaftierung somatisch oder psychisch kranker Personen in Untersuchungsgefängnissen gemacht werden. Anstaltsleitungen bestätigen jedoch, dass teilweise psychisch schwer gestörte Personen ohne entsprechende fachärztliche Behandlung in Untersuchungsgefängnissen festgehalten werden.
  • Abgesehen von mitunter gravierenden Überbelegungsproblemen in wenigen Gefängnissen entsprechen die Rechtslage und die Haftpraxis in den Bereichen Zellenausstattung, Essen und Hygiene in der Schweiz den grund- und menschenrechtlichen Vorgaben.

Mögliche Faktoren für rechtliche Defizite

Nach Auffassung des Autorenteams tragen insbesondere folgende Faktoren zu den genannten rechtlichen Defiziten in verschiedenen Gefängnissen bei:

  • Die Statuierung schematischer Regelungen in kantonalen Erlassen und eine häufig schematische Praxis der Staatsanwaltschaften, welche weder auf den konkreten Haftgrund Rücksicht nehmen noch einzelfalladäquate Lösungen ermöglichen.
  • Das Vorhandensein eines Verständnisses, wonach eine restriktive Haftausgestaltung die Regel ist, von welcher im Einzelfall Ausnahmen gewährt werden können. Aus menschenrechtlicher Sicht ist indes eine gegenteilige Optik angesagt: Es ist vom Grundsatz auszugehen, dass Untersuchungsgefangenen einzig die Freiheit entzogen wird und Einschränkungen des Haftregimes im Einzelfall unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips und des Haftzwecks begründet werden müssen. Ein gewisser Schematismus bleibt indes erlaubt, soweit er für die Aufrechterhaltung der ordnungsgemässen Führung einer Anstalt notwendig erscheint.
  • Die Existenz frappanter föderalismusbedingter Unterschiede. Diese sind mangels Geltung der Strafvollzugskonkordate für die Untersuchungshaft und der Nichtanwendbarkeit der Strafvollzugsgrundsätze von Art. 74 und 75 StGB weit ausgeprägter als im ebenfalls primär durch das kantonale Recht geregelten Strafvollzug. Ferner trägt auch das Fehlen öffentlich zugänglicher gesamtschweizerisch geltender Standards der Staatsanwaltschaften zur Zulässigkeit der Beschränkung der Aussenkontakte zu diesen Divergenzen bei.
  • Eine Zersplitterung der Gefängnislandschaft in viele kleine und sehr kleine Gefängnisse, welchen teilweise die Ressourcen und die Infrastruktur für einen rechtskonformen Vollzug fehlen.
  • Eine tief verwurzelte Akzeptanz oder gar Überzeugung, dass Untersuchungshaft die «strengste» Haftform sei oder gar sein müsse.

Ein differenziertes Bild zeigt sich insbesondere in der Romandie, wo die Ausgestaltung der Untersuchungshaft oft weniger schematisch erfolgt. Gar beispielhaft erscheint trotz Defiziten im Bereich der Infrastruktur und knappen Personalressourcen die Ausgestaltung der Untersuchungshaft im Gefängnis Stans. Dies illustriert, dass auch in bestehenden älteren Gefängnisanlagen praxistaugliche Lösungen entwickelt werden können, die den menschenrechtlichen Vorgaben weitgehend entsprechen.

22.06.2015